构建大调解体系的必要性(一)
浅析构建我国家事调解程序的必要性和可行性
浅析构建我国家事调解程序的必要性和可行性
一、家事调解的概念
目前在我国关于家事调解的概念还没有形成统一的解读，无论是在理论界还是学术界在这个概念的解读上也不尽相同，学者们往往结合自身的专业背景加以解读。
其中，从社会学角度对家事调解一词加以解读的代表人物是加拿大的岳云教授，他认为。“家事调解是指为了促使纠纷当事人之间能够更加合理有效的处理之间的纠纷问题，通过独立的第三方调解员所采取的合适的科学的处理方法，继而使得纠纷当事人能够通过沟通协商等方式取得相互均能接受的解决问题的最佳方案。”
而不少法学家更多的是从法学角度来考虑对该词的解释，例如美国Aleson.E.Gerencser教授认为家事调解程序将会是一种有助于政府更有效处理当前由持续高涨的离婚率和婚外情以及非婚生子等问题所产生的家事纠纷的非诉讼纠纷解决机制。
而在日本家事调停程序是指纠纷当事人在家事法院的努力工作下就相互之间的纠纷问题通过相互协商沟通的方式，促成纠纷当事人相互之间的理解包容从而实现相互让步，最终就如何解决家事纠纷达成协议的一种程序。
目前我国大陆地区还没有关于家事调解程序的具体条文性规定，对家事调解程序概念的理解上比较有代表性的是张晓茹教授的观点，她认为家事调解就是与家事纠纷无关的第三人，参与由家事法院（法庭）主持下的调解会议针对纠纷当事人的矛盾，通过现代化的手段
例如借鉴心理学的知识使得纠纷当事人之间在心理上相互理解，进而能够在解决问题时相互让步，最终找寻到能够解决问题方法的过程。
笔者则认为对于家事调解的理解应从广义和狭义两个角度入手。广义的家事调解是指存在家事纠纷的当事人在通过具有调解资质和能力的组织机构或个人的运作下，采取面对面或者是背靠背式的相互交流乃至让步等方式，从而找到解决家事纠纷的方法，最终达到妥善解决家事纠纷的目的的一种程序。而狭义的家事调解是指必须以法院为核心由其引申出的调解。本文中笔者是以狭义的家事调解概念为研究对象。二、构建我国家事调解程序的必要性分析
（一）从进一步推进法院的司法工作的角度而言具有构建家事调解程序的必要性
第一，设立专门的家事调解程序有利于解决我国日益增加的家事纠纷案件，减轻司法负担。我们从《2005年—2012年全国法院审理一审民事案件情况统计表》中能够直观的发现：婚姻家庭继承的案件数量基本上都稳占我国民事一审案件的25%左右，而且从数据中我们还可以发现婚姻家庭继承这一类家事案件的数量以年均7.3%的数度在不断递增。而且家事纠纷的类型不断发展和变化导致了家事纠纷的解决的难度也在不断增加，导致了纠纷解决主体需要掌握的知识不能在仅局限于法律方面还需包含社会学、心理学等多方面的知识。这不仅仅是对目前我国的纠纷解决主体的能力水平提出了新的要求，从深层次来看这更是对纠纷解决渠道提出了新的要求，即如何才能妥善高效的完成相应的纠纷解决。
第二，设立专门的家事调解程序有助于推动家事调解活动的专门化。这是由于家事纠纷
往往都具有人身关系和财产关系相重合的案件事实，导致了这些案件不仅要求有妥善的纠纷解决程序，更要求一批具有相应能力的专业人员及匹配的专门机构来解决家事纠纷所具有的高度的人身性、私密性、非理性等特性。如果单纯的依靠现有的人员和机构不仅不能充分发挥调解在解决家事纠纷中的保密性、协商性、共赢性等优势，同时还可能因为具体负责人员的能力以及相应机构的程序不畅导致家事纠纷不能顺利解决。所以，家事调解活动亟待专门化，从而满足当前社会的需求。【构建大调解体系的必要性】
第三，设立专门的家事调解程序有利于化解家事纠纷并有助于提高家事纠纷的调解质量。通过设立专门的家事调解程序，通过程序的安排例如调解前置的规定，能够进一步促进纠纷当事人通过相互协商等较为温和的方式化解纠纷矛盾，在加上程序上对于事情咨询乃至
构建大调解体系的必要性(二)
浅谈如何构建大调解的工作机制
【构建大调解体系的必要性】
论和谐语境下的大调解工作机制
【内容摘要】创新调处机制，着力解决各种纠纷，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，促进经济社会科学发展，是人民法院、司法行政机关、人民调解委员会和相关行政机关当前和今后一个时期内的重要任务。目前，社会矛盾呈现数量趋多、主体多元、性质复杂、处理难度大等特点。如何构建科学应对机制，把各种矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态，是一项事关全局的基础性工作。
【关键词】：大调解 工作机制
调解就是通过调的方式来达到解的，目的，具体而言，它是指处于中立地位的第三者依据一定的社会规范（道德、习惯、法律等）对纠纷当事人进行劝告，提出建议，以促使双方当事人达成合意，解决纠纷。而大调解的工作体系，是指在各级党委的统一领导下，建立综治部门综合协调，有关部门各负其责，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。
一、 大调解机制的特点
从大调解的涵义可以看出，它带有强烈的时代色彩，并有别于传统调解的一些特点，或可称之为创新，这些是人民群众在实际工作不懈探索的结果，也是集体智慧的结晶。
1、纠纷解决资源的全面整合。大调解对外而言，就是要整合纠
纷的各种解决力量，调动一切可用因素，采取综合手段把纠纷处理好、解决好。
2、调解方式方法的积极主动。大调解机制就是通过各相关部门 调解工作触角的延伸和调解工作网络的对接，主动排查社会矛盾，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的战略目标的有效实现。
3、纠纷调解领域的适当扩张。在大调解的工作机制中，受案范 围不仅包括公民与公民之间、公民与法人之间或其他组织之间发生的民事争议，也涵盖了公民、法人或其他组织之间发生的行政争议。
二、 大调解机制的现实运作
面对新时期纠纷解决的实际情况和不同主体的不同需求，基于公 平、正义和效率等价值的内在要求，只有建立一种多元化的纠纷解决机制才是合理的选择，大调解机制应运而生。在大调解机制的构建和现实运作中，我们应当注意以下几个问题。
1、立法明确其职能及规范程序。
当前大调解面临的问题，不仅是借助政府、发扬传统、依托社会的问题，还有如何立法以顺应时代潮流、适应社会演变、满足人民需求的问题。一要明确职能定位。通过立法，对人民调解、行政调解、司法调解在大调解工作体系中的地位、职能和作用加以明确，以解决职能交叉、多头管理的问题。同时，要统一规范大调解的机构名称、组织部门、隶属机构及工作权限等，使大调解工作有章可循。二是要规范程序设置。出台人民调解与行政调解、诉讼调解相衔接的司法解
释，积极探索适用于三大调解制度通用的调解程序，最终达到同一案件、同一程序、同一调解结果。
2、健全大调解的布局网络。随着社会结构的不断变迁，传统的社会组织不断解体，新的利益或价值共同体不断出现，新型民间组织发展迅速，社会组织化程度逐步增强，可以在这些新型的民间组织中培育调解机构，扩大大调解的组织基础，以避免出现调解“盲区”。
3、提升调解员的素质。“调解员的素质是确保公正、快速调解的关键。在英国，其裁判所除主席由法律人士担任外，其他成员也多由具备某一方面专业知识的人士担任，有的成员还是相关行业的代表，如雇员代表、工会代表。”在新矛盾、新问题不断出现的今天，调解员的资质也应得到逐步的提高，要加强人才的梯队建设，注重培养“专家型”的调解队伍，鼓励法律及其他专业的优秀人才加入到调解员的行列中。
4、整合资源形成合力。一是整合各方资源，加强协调机制。将 综合治理部门、司法行政部门、信访办、纪检监察部门以及大调解领导协调等机构及其功能进行整合，改变多头管理的局面。建立区、县（市）及街道两级社会矛盾调处中心，由区司法局设驻人民调解委员会，区法院派驻调解速裁组，公安、综治、信访、城管部门等联合接访，分工合作，协同作战，搭建便捷、高效地服务平台。对涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾或重大、疑难纠纷，在区、县（市）中心统一组织下，由各单位共同参与、多管齐下，实现信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的工作格局。二是强化隐患排查，完善预警
机制。大力加强行业性、区域性调委会建设，借助社会组织和社会力量，主动介入社会难点、热点纠纷排查，做到情况早预测、工作早介入、问题早处理、苗头早控制。积极引导群众树立正确的权利意识，了解正确的维权渠道，防止矛盾纠纷激化，减少和预防群体性事件的发生。
5、无缝衔接共创多赢。主要室处理好人民调解和治安调解、司法调解、行政调解四者之间的相互关系。一是将人民调解与治安调解相结合。建立人民调解进驻公安机关调解制度和调查取证协作等制度，遇到重大、复杂、疑难并可能激化的矛盾纠纷或群体性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，进行疏导，稳定局势。然后根据纠纷性质，由有关部门进行处理。二是将人民调解与司法调解相结合。完善诉前告知、诉中委托和信息反馈三项制度，将争议不大、案情简单和不符合起诉条件的案件，及时移交人民调解委员会解决，积极探索将轻微刑事案件和刑事自诉案件移交人民调解组织调解的工作模式。三是将人民调解与行政调解相结合。注重发挥司法所依法代表基层人民政府居间主导行使行政调解的职能，积极引导当事人将行政单位受理的民事纠纷、经济纠纷、及轻微刑事纠纷案件等选择人民调解。四是将人民调解与信访工作相结合。建立工作交流制度，信访部门将人民调解组织能够调解解决的纠纷，及时分流到人民调解组织进行调解，对信访部门分流来得纠纷，不属于人民调解组织受理范围或调解不成的，人民调解组织及时移交有权管理的行政机关或人民法院处理。
6、确保效力。大调解机构出具的协议的效力是目前困扰理论界和实务界的一个重大问题。如果调解协议仅仅限于当事人之间的“君子协定”，使得一方可以任意反悔，这对认真协商并打算切实履行协议的他方当事人来说是不非常不公平的。
为了赋予此种调解协议的效力，各地都进行了有益的探索，比较有代表性的是上海市杨浦区的“三会一代理”制度（即听证会、协调会、调解会和群众代理）。其运行机理是：当群众有纠纷而求助于调处中心时，调处中心主动召集当事人和有关部门召开听证会，充分听取群众意见；然后再召开相关职能部门参加的协调会，商讨解决措施；在听证会和协调会的基础上，各方当事人达成一致可以出具调解协议书的，纠纷移交至同级人民调解委员会，由人民调解委员会及时召开调解会，对于调处成功的案件及时出具人民调解协议书。
“三会一代理”制度以人民调解协议书的形式把大调解的成果固定下来，赋予其法律效力，从而改变了大调解没有法律效力的尴尬局面。但我们也要看到，人民调解书本身在效力方面就存在先天不足的问题。
根据最高人民法院2002年9月5日《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”的规定，它赋予人民调解协议以民事合同的性质，但在大调解新形势下，仅仅赋予其民事合同的性质是远远不够的，比如在现实操作中，人民调解所涉及的纠纷并不限于民事纠纷，它还涉
构建大调解体系的必要性(三)
13号(5)大调解体系建设方案
宁发（2013）
宁固镇“大调解”体系建设方案
为进一步加大对矛盾纠纷的排查力度，构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的“大调解”工作体系，有效预防和化解社会矛盾纠纷，切实维护全镇社会和谐稳定，特制定此实施方案。
一、重点工作及分工
（一）建立健全“大调解”工作组织网络
按照“纵向到底、横向到边”的要求，健全完善纵向覆盖镇、村两级，横向覆盖各单位部门的“大调解”工作组织网络，做到“哪里有人群、哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解工作”。
1.建立各级“大调解”工作领导小组及办事机构。【构建大调解体系的必要性】
镇建立“大调解”工作组织机构，负责本镇“大调解”工作政策调研、组织推动、综合协调、督查考核。建立健全“大调解”工作领导小组及领导小组办公室。加强与镇综治办、信访办、司法所和公安派出所的对接联动，强化矛盾联合排查、重大纠纷调处、组织听证对话、社会舆情研判、检查考核评比、专业调处指导、队伍教育培训等综合功能。依托镇综治工作中
心建立“大调解”工作平台，规范调解室建设，整合司法所、公安派出所、信访机构等资源力量，完善矛盾纠纷联排联调机制，实现“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”解决矛盾纠纷。各村依托综治工作站做好矛盾纠纷排查调解工作。
2.建立完善调解组织网络和工作平台。
充分发挥综治工作中心及其延伸网络在“大调解”工作中的平台作用，依托综治工作中心规范各村调解室建设。做好各类调解组织及其专兼职调解人员的登记、备案动态管理工作，夯实“大调解”工作基层基础。各村要建立调解组织，落实人员、办公场所和必要设施设备，主动做好本村的社会矛盾纠纷排查调处工作。大力推行“三级联调”工作机制，充分发挥村、片、镇三级的作用，努力将矛盾纠纷化解在基层。
3.健全完善专项领域社会矛盾化解工作机制。
依托信访工作领导小组和信访联席会议制度，充分发挥农村土地征用问题、涉法涉诉问题、复员退伍军人、教师问题、等专项小组，以及政策协调小组的作用，切实加强有关问题的协调解决。
4.建立健全化解突出问题的专业性行业调解组织。
针对因劳动争议、医患纠纷、环境污染、交通事故、校园纠纷、消费争议、山林纠纷等重大问题引发的社会矛盾化解工作，建立完善以党委政府主导、主管部门负责、多方参与、联动调解的专业性行业性调解组织。
5.建立完善社会团体调解组织。
充分发挥工青妇社会团体组织调解社会矛盾纠纷的职能作用。按照县委、县政府构建“大调解”工作体系的要求，研究制定我镇相关调解工作规范制度，强化“大调解”工作。
（二）建立健全“大调解”工作运行机制
6.制定各级各类调解工作“窗口”单位建设规范。
明确“大调解”办事机构的职责任务，通过对矛盾纠纷的
统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理，将调处责任和措施落实到具体村、部门和责任人，确保矛盾纠纷得到及时妥善解决。对各类调解中心（室）标识标牌、职责制度、公示内容、工作流程、排查调处、台帐档案等进行规范，促进“大调解”体系建设规范化、常态化、制度化。
7.规范矛盾纠纷大排查工作。
把握排查工作要求，各村、各部门每月组织开展一次矛盾纠纷集中排查，针对特定地区或特定领域带倾向性的矛盾纠纷及时开展专项排查，在临近重大活动、重要节庆日、社会敏感期，集中力量组织重点排查，全面掌握本村、本部门矛盾纠纷情况，做到“底数清、情况明”。规范排查工作制度，健全落实矛盾纠纷台帐管理、情况报告、受理分流、首问责任、分析研判、挂牌督办、领导包案等制度，各村、部门对排查出来的矛盾纠纷逐级登记造册、建立台帐；对重大矛盾纠纷信息要实行“零报告”制度；镇调解中心对本级排查出来的矛盾纠纷和下级上报需要协调化解的矛盾纠纷，及时汇总、梳理，明确责任主体，做好调处化解和受理反馈，将调处的责任及时落实到责任单位、责任人。严格实行首问责任制，矛盾纠纷一旦落实到某一责任主体，责任人或责任单位要登记在案，及时了解情况，组织协调有关人员妥善解决问题。对重大矛盾纠纷和可能引发群体性事件的重大问题，实行挂牌督办，落实责任领导、责任人、调处单位、调处方案和调处时限，依法调处，防止反复。加强排查工作分析，通过召开各村大调解工作例会、情况通报会商等方式，及时通报、交流受理的矛盾纠纷及调处工作情况，准确把握本地矛盾纠纷排查调处形势，提出不同阶段的工作重点和对策建议意见，为党委政府决策当好参谋。
8.建立完善“大调解”工作衔接配合机制。
按照“衔接顺畅、配合得力、协调联动、优势互补”要求，加强人民调解、行政调解、司法调解衔接配合的工作流程、对接程序、效力确认等制度和机制建设，既发挥各类调解各自独特作用，又有机衔接配合，做到协调联动、优势互补。明确各
类调解优先程序，坚持“先调解后诉讼，在诉讼中先行调解”原则上首选人民调解方式，通过教育疏导，使群众在平等协商基础上自愿达成协议，解决矛盾纠纷；对用行政调解和人民调解方式未能解决的矛盾纠纷，引导通过行政复议、仲裁以及诉讼等渠道进行解决；对随时可能激化或造成严重后果的矛盾纠纷，应立即采取必要措施进行缓解或疏导，并及时向党委、政府和有关部门报告。
9.建立“大调解”工作教育培训机制。
研究制定“大调解”工作培训计划，建立分级分类培训制度。全面开展对各村两委干部和调解员的业务知识和调解技能培训，提高做好群众工作、化解矛盾纠纷的能力。通过逐级分类培训，对全镇村两委干部、从事调解工作的干部和调解员普遍轮训一遍。
10.建立“大调解”工作督查考评机制。
研究制定“大调解”工作目标考评办法，对各村和镇属单位部门的调解工作情况实施分类考核，科学评价工作开展和成效情况。根据考核情况，每年由镇党委、政府表彰一批调解工作先进单位，奖励一批调解能手。把“大调解”工作纳入镇党政综合工作考核、平安综治考核等考评体系，并作为村主要领导干部实绩考核的重要依据。完善重大矛盾纠纷和不稳定因素化解领导包案、集中调处、挂牌督办、季度通报等制度。
（三）大力推动“大调解”工作创新发展
11.深化人民调解工作。
按照县委、县政府《关于在全县构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的意见》要求，进一步规范人民调解工作，创新调解方法，严格执行纠纷管辖、纠纷受理、调解步骤、调解书制作等程序规定。把法律援助与人民调解工作结合起来，对申请法律援助的案件，依法可以调解的，先行调解。更加注重发挥律师、公证人员、法律援助工作者、基层法律服务工作者等法律服务人员和专家学者参与调解工作的作用。
12.推进行政调解工作。
充分发挥政府法制机构牵头作用，严格落实镇行政调解指导中心的指导、督查、考核、培训和牵头调处重大疑难争议纠纷的职责；建立行政调解联席会议制度，定期研究解决行政调解工作中遇到的各类实际问题。建立健全行政调解组织网络，配齐配强专兼职行政调解人员。要强化行政机关行政调解的主体地位，切实发挥行政机关依法化解行政争议和与行政管理相关的民事纠纷的职能作用，做到既各司其职，又密切配合；行政机关在履行行政裁决职能时，应坚持调解优先的原则，切实化解矛盾纠纷；积极探索行政调解与人民调解、司法调解衔接机制，逐步形成左右互通、上下互动的行政调解工作格局，努力实现把争议纠纷化解在基层、化解在初始阶段、化解在行政程序内的工作目标。
二、领导组
组 长：李文
常务副组长：郝金福
副组长：闫二民 郝风华 韩治本 左明斐
成 员：雷建玲 杜美云 张红梅 王增卫 郭琴 桂浩军 刘哲
领导组下设办公室，办公室主任由左明斐同志担任，负责具体业务的开展与运行。
三、工作要求
（一）加强组织领导，切实抓好落实。构建“大调解”体系，是化解社会矛盾的新要求，是维护社会稳定的新举措，是我镇加强
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