政府土地一级整理融资模式(一)
城市土地一级开发融资模式分析
城市土地一级开发融资模式分析
摘要：文章主要对土地一级开发进行了分析，土地一级开发是土地储备的重要组成部分,提出了选择恰当的、有效地融资模式成为土地一级开发工作的重点之一。
关键词：土地一级开发融资
0 前言
土地储备模式一般可以分为收购、储备、供应三个环节,其中的储备阶段又分为两部分:开发和储备。“开发”部分就是指土地一级开发中的土地整理。土地储备实施后,土地要以净地出让,一级开发的成本只有在地块出让后才能收回。在土地储备机构建立初,地方政府会预拨部分资金作为土地储备启动基金,但是,由于城市化进程的加快以及地块自身的高价值,这些资金根本无法满足需求。目前土地储备机构的资金措施主要依赖于商业银行,商业银行贷款一般占到土地储备机构营运资金的70%—90%,个别地区接近100%。而且,银发[2003]121号文件规定土地储备贷款期限最长不得超过2年,无法满足地块的储备需要(3-5年) ,再者银行的贷款利息相对发达国家还是很高。资金短缺成为土地一级开发的普遍问题。
1、土地一级开发
按照目前国内的实践，城市土地一级开发是城市政府在土地出让或划拨前对土地进行整理、投资、开发的过程。具体可以理解为：城市土地一级开发就是按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入储
政府土地一级整理融资模式(二)
土地一级开发PPP模式
国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的43号文之后，全国各地政府常规的土地一级开发融资渠道受到了极大的挑战。土地出让收入是目前地方政府最为主要财政收入仍事实存在。土地一级开发项目唯有应用于PPP模式之中，才能寻求一种合理、有序、市场的创新模式。
在43号文件中，首先赋予地方政府依法适度举债权限，但需要建立融资机制、预算管理、规模控制、考问机制等，这决定了融资规模将极其有限，其融资管理将极其严格，对应需要大资金长周期的土地一级开发而言则是杯水车薪；其次文中将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职责的指导意见。令最为传统的由各地土地储备机构负责的土地一级开发贷款难以为继；最后文中积极推广政府与社会资本合作模式，而重点在于政府将不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。那么，在政府与社会资本合作过程中，合作的项目公司将承担几乎所有的融资风险。而融资的风险必将转嫁作为股东的社会资本，这就需要与之匹配相应的市场收益预期才能打动社会资本的介入。
所以，在中国大陆地区目前土地公有制制度、政府作为土地市场最为主要出让主体等一系列前提之下，土地一级开发的PPP模式绝不可能简单的抄袭，应该是在借鉴PPP模式精髓的基础上的创新。图智公司在长达十年的土地开发顾问过程中，接触了众多的政企合作土地一级开发项目。在深入分析PPP模式和精准掌握片区土地一级开发流程的基础上提出一些土地一级开发项目PPP模式的设想，愿与土地一级开发行业的同仁分享。
土地一级开发项目与其他单一的PPP的项目不同，其他如发电厂、会展中心等项目为单一项目，其运营生成的产品或服务一旦确定即不会发生太大的改变。但土地一级开发项目的合作范围及合作范畴需要“一事一议”，可以是单一地块，也可以是宽广如十余平方公里的片区开发。其开发内容也可由单一的经营性用地开发，也可以包含市民中心、城市广场、轨道交通、产业园区等等复合型的开发内容。所以，土地一级开发项目PPP模式的项目生成除了在PPP中心的评议认可之外，更为重要的其政府与社会资本合作运营的范围和范畴的确定。
就一般而言，一般的合作项目均位于城市发展的新区或距离中心城区较为远卫星新城，具有基础薄弱、开发跨度大、市场需求不明确的特点。所以在项目生成时对规划内容的市场合理化评估尤为关键，通过对项目开发投资和土地出让时间的合理假设推演，最终获得项目的目标总投资成本、资金峰值、资金流、市场价值增长率、市场去化量、回报率数据等。最终帮助政府与社会资本的合作过程中做出更为符合市场规律的PPP合作方案，真正达到风险可控、风险共担、项目可行。这就是我们提出的土地一级开发投资收益平衡测算的内容，也可以称之为土地一级开发的可行性研究。
PPP模式中常规的支付的方式有三种：社会资本直接向最终使用者销售、政府统一向最终使用者销售、社会资本向最终使用者销售的同时政府给予项目生存必要的补助或补偿。作为土地一级开发的最终产品“规划为可出让的土地”而言也将因将来市场和公共资源的特性决定了其支付方式与传统的常规支付方式不同。 因此，我们提出土地一级开发PPP模式的特有支付方式：
第一，土地一级开发所形成的可出让用地一定是由政府土地储备机构予以回购，再进行国有建设用地的公开出让。待获得土地收入后返回社会资本其垫付的土地一级开发成本。
第二，需要突破政府部门传统认识中土地一级开发成本的组成，不仅将土地开发必须成本如用地性质转变、征地拆迁安置、三通一平计入PPP模式的土地一级开发成本中，还应将景观建设、教育配套、交通配套等提升土地价值和完善城市功能的开发成本适当的计入PPP模式的土地一级开发成本中。从而达到政府与社会
资本公共运营土地一级开发项目的最终目的。【政府土地一级整理融资模式】
第三，由于社会资本最终只有在政府按照预计的“时间和价格”成功出让土地，才能进行对社会资本服务的购买，所以社会资本要积极参与项目可出让用地土地招商，并且一同与政府做好对市场的预判和沟通，建立土地出让时间和出让方案的调整预案。
第四，在PPP合作协议之内还需要政府的土地储备机构、公共设施管理机构与合资的项目公司签订相应的收储协议、代建协议和代管协议等具体协议。确保项目资金流转的流畅与及时。【政府土地一级整理融资模式】
土地一级开发的过程是在一定的时间维度和空间维度内，政府多个职能部门相继完成的工作。而在土地一级开发项目PPP模式中，需要一个行使土地一级开发大业主职责的机构，这就是政府与社会资本成立的项目公司。
在项目公司两大股东的职责划分中政府仍需承担土地性质转换、征地拆迁安置、收储用地管理等传统工作；而社会资本则负责开发融资、工程建设等内容。而所有的些也都将通过项目公司的运作将其串联起来，最终依据市场的引导进行项目开发。如融资工作就是有项目公司采用股东借款、向银行借款股东担保等方式体现。另如征地拆迁工作，则是由项目公司垫付资金，同时委托政府征拆机构开展相应工作。总而言之，我们通过几十个土地一级开发片区在执行过程中的总结和分析。土地一级开发项目PPP模式之下项目公司更像是政府各个职能部门之间的润滑油，大大提升项目的开发效率；同时项目公司也是土地市场和金融市场的温度计，直接返回市场信息，及时调整开发策略。
土地作为一种不完全开放的市场产品是特殊的公共产品且兼具公益性和盈利性。所以在一些省均出台了文件不提倡土地一级开发项目中出现溢价分成。对于土地溢价分成，目前国内很多的政企合作土地一级开发中都有提及。而作为第三方的顾问机构，我们并不提倡溢价分成的收益模式，更多的建议社会资本收取较少比例的固定收益。这主要因为土地一级开发在土地出让后即结束，后续的城市管理和城市维护还需政府投入大量的资金和人力成本，所以过多的强调溢价分成最终将影响政府与社会资本双方共赢的合作基础。另外，所谓土地溢价应定义为在土地出让收入优先扣除政府计提和土地开发的目标成本之后的剩余部门。作为政府与社会资本合作的土地
一级开发项目一般都具有一定的开发难度，项目将在较长的一段时间里不存在溢价或只有极少数溢价。往往社会资本对土地溢价期许过高，反而不利于项目的开发和政企双方的合作。
我们在以往的众多土地一级开发服务过程中发现，在土地一级开发过程中经常出现的风险主要有两个方面，分别是市场风险和执行风险。市场风险是针对于中国大陆地区房地产市场变化而带来的风险，包括调控风险、区域市场供需转变风险等等。这些主要需通过更多的市场分析和市场预判来进行预防，我们建议每年对项目区域市场进行一次前瞻性的分析，同时应积极与区域房地产开发机构交流，定期召开招商会议。从而提前发现市场风险与机遇。
目前关于执行风险主要来自于政策手续时间不确定、项目执行团队对政策了解不清晰等影响开发时间的风险，而这种风险更多的需要专业机构的协助和与政府部门定期召开协调会议的方式进行化解。其实很多执行中的风险均可提前规避，图智建议所有土地一级开发运营机构做好项目的三至五年的出让计划、收储计划、投融资计划。(来源《读地》，原标题《图智土地一级开发顾问PPP模式之见》 ，PPP资讯整理)
政府土地一级整理融资模式(三)
PPP模式——土地一级开发融资理念的变革
PPP模式——土地一级开发融资理念的变革
《国家新型城镇化规划》正式出炉，这意味着支撑中国未来10~20年经济发展的新型城镇化战略在全国范围内达成共识，并有了规划层面的顶层设计。与过去以土地为主的、挣钱的城镇化相比，新型城镇化更强调以人为本，是需要花钱的城镇化。城镇化就是农民脱离土地向城镇转移的过程，其必然会衍生大量的投资需求，根据《促进城镇化健康发展规划2011~2020年》：预计未来十年将有4~5亿农业人口进入城镇，并享受市民化待遇，按人均带动10万固定资产投资计算，未来十年城镇化将将带动40~50万亿固定资产投资。为新型城镇化融资成为各地方政府的当务之急。
一、融资环境严峻，如何再融资？
对于地方政府而言，融资是一个相当熟悉的事物，在过去的数年时间，地方政府纷纷成立融资平台，利用银行、基金、债券、信托、BT等渠道，通过不断的金融创新，向社会融到了海量的资本，债务规模越来越大，且有失控的趋势。为规范地方政府融资行为，控制总体债务规模，降低系统性风险，财政部、发改委、人民银行、银监会等部门先后下达了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》、《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》、《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》等文件，地方政府融资的政策环境日趋严峻。
为摸清政府的债务规模，审计署于2013年对全国各级政府的债务进行了一次彻底的清查。审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿，相比2011年审计结果，不到三年，地方政府性债务余额增多超过7万亿元，债台高企已是一个不争的事实。地方政府性债务主要投向市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%)，这在很大程度上与土地一级开发有关。在融资环境日趋严峻，地方政府债台高筑的情况，地方政府如何再融资呢？
在全新的时代背景下，地方政府要做的也许不再是融资渠道的拓宽，融资工具的创新，而是融资理念的彻底转变，即将投资的皮球踢给社会，让社会资本充分参与土地开发。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，财政部部长楼继伟也明确提出“要实实在在把PPP（公共私营合作）这件事开展起来”，发改委已经推出了首批80个PPP项目。随着风险规避、监督监管等PPP配套机制的不断完善，PPP将成为未来土地开发融资的重要渠道，PPP将与银行贷款、债券市场共同构成土地一级开发融资的新格局。
二、详解PPP
1、何为PPP【政府土地一级整理融资模式】
PPP（Public Private Partnership首字母缩写），也叫公私合营模式，即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，利益共享，风险共担的一种商业模式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，社会资本和政府
合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。
PPP兴起于20世纪90年代的英国，自1992年起，英国陆续将PPP模式用于交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产等城市基础设施领域。经过20多年的发展，PPP已经在全球范围内得以广泛应用，智利于1994年引进PPP模式，至今已完成了36个项目，投资额超过60亿美元；葡萄牙于1997年启动PPP模式，以公路项目为切入点，目前，医院、铁路、地铁等基础设施领域均能发现PPP的身影；巴西于2004年通过“公私合营(PPP)模式”法案，目前，巴西的PPP融资的规模占该国基础设施建设的30％以上；在加拿大， PPP成为地方政府优先考虑的融资模式，即如果地方政府提出基础设施领域投资计划，在所有投资建设模式中，能够采纳PPP模式的，优先考虑，如果PPP做不了，再考虑引入发行债券等其他融资模式。我国地方政府采用PPP模式进行融资的占极为少数，以2013年为例，PPP仅占全国基础设施建设投资的1%，未来的市场空间很大。
2、PPP的商业模式
从财务可行性上讲，只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可以采用PPP模式进行建设。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，通过土地出让、税收、特许经营等方式能够产生可预期的稳定的现金流，是理想的PPP模式运行领域。根据土地一级开发的特点，公共部门和社会主体可以按如下的商业模式开展PPP项目：
A公共部门与B社会主体就C地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，B社会主体负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作，学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作，产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作，空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等；于此同时，B社会主体以C地块内所新产生收入的该级政府地方留成部分的一定比例（即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等；合作期限内，A公共部门只有监督监管的权利，不得随意干扰B社会主体的合理经营，A公共部门也不必为B社会主体的投资进行担保、兜底；合作期限结束后，B社会主体将C区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给A公共部门。
三、PPP的优越性
相对于银行贷款、信托、债券等融资模式，PPP模式具有以下的优越性：
1）弥补政府资金不足
适用于PPP模式的项目往往具有公益性强、耗资量大、建设周期长、资金回收慢等特点，多数融资能力弱的政府部门难以独自支撑项目建设，PPP模式通过引入社会资本参与项目建设，将融资主体、责任主体转移到私营部分，既能弥补政府建设资金的不足，又能保证向社会提供足够的公共产品和服务。
2）资源优势互补
PPP是公共部门与私营部门之间的合作，公共部门可以利用其对政策、法规较为了解的优势，为PPP项目提供最大限度的政策支持、最具优惠的融资条件和最佳优良的经营环境；同时私营部门可以充分发挥其在商业运作、项目经营、资金募集等方面的优势，用最为灵活的企业决策规避政府采购涉及的条文限制，从而实现优势互补，提高项目的运作效率。
3）共担项目风险
PPP也是一种风险共担的合作机制，一般而言，在一个PPP项目的生命周期中，会遇到政治风险、法律风险、政策风险、金融风险、建设风险、运营风险及不可抗力风险等，合作双方会根据各自的风险承担能力对相应的项目风险进行分担，并采取相应措施进行风险控制，如政府一般会分担政治风险、法律风险和政策风险，私营部分将承担建设风险和运营风险，而金融风险、不可抗力风险将由双方共同承担。
4）转变政府职能
十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，改革成为各级政府面临的紧迫任务，PPP模式可以促进地方政府从基础设施建设的参与者到监督者的转变，有利于转变政府职能，是地方政府深化改革的重要抓手。需要特别说明的是，PPP模式下，尽管政府的项目融资、建设责任减轻，但风险控制、监督监管的责任重大，稍有不慎，就会造成公共产品和服务供给不足、价格高涨、私营部门暴利、甚至项目失败等不良后果。
四、备战PPP
在新型城镇化的背景下，地方政府为完善基础设施建设而产生的融资压力较过去有过之而无不及。在深化改革的前提下，地方政府面临的深化改革、转变政府职能的改革压力也可谓空前巨大，PPP模式能够同时缓解地方政府的融资与改革的双重压力，应该受到各级地方政府的高度重视。具体来讲，地方政府可从以下几个方面做好准备以备战即将到来的PPP高潮。
1、转变参与基础设施建设的思维
在过去，地方政府承担了绝大多数基础设施建设的任务，是基础设施建设的绝对主力，由此也造成了地方债务高企、资金效率低下等一系列问题。在PPP模式下，地方政府首先要改变的是参与基础设施建设的思维，将自己的角色定位于监管者而非建设者，是裁判员而非运动员，在合作中做到“既不越位也不缺位”，即应由市场主体完成的，政府绝不插手干预；同时应由政府监督监管的，政府一定要严格制定标准，强化监管责任，保证PPP项目的顺利进行。
2、深入研究PPP模式
地方政府要想合理使用PPP模式，就必须从项目设计、权责分配、利益分配、风险控制、监督监管等方面对PPP模式进行深入研究。其中项目设计是为PPP模式的性质与方向，一般而言，会按照“利益共享、风险共担”，“社会效益和经济效益都有所提高”等原则进行项目设计；权责分配则要研究政府部门与私营部门各自承担的权利与义务；利益分配则涉及PPP模式的合作年限与分成比例，一般会按照“盈利但不暴利”的原则确认；风险控制则要研究PPP项目所面临的各种风险，风险如何分配以及如
何规避等问题，一般会按照“风险分担最优”原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方；监督监管则要研究地方政府为保证项目顺利进行所需要的各种监管手段，如工程标准、资金流向、工作计划、开发强度等等。
3、梳理适合同于PPP模式的项目
合适的项目是PPP模式成败的关键，从国际通行的经验看，PPP项目有多种形式，首先，收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，最适合引入PPP模式，如市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等，地方政府可以用此类项目做试点，探索PPP模式的机制设计、风险控制、监督监管等一系列问题；其次，具有一定公益性的、收费标准较低的项目，可以以政府补贴的形式引入PPP模式；第三，将盈利性项目、公益性项目、非营利性项目捆绑打包，引入综合型PPP模式，如产业新城开发等。
4、寻找战略合作者
战略合作者是PPP项目的融资者、投资者、建设者与运营者，战略合作者的质量决定了PPP项目的完成质量，甚至影响着项目的成败，地方政府在选择战略合作者时必须小心谨慎、全面验证、详细考察。在PPP模式尚未成熟时，地方政府可以用协议的方式选择优质的战略合作者，当PPP模式走向成熟时，可以通过招标的方式寻找战略合作者。地方政府在选择战略合作者时应该从自身的角度构建财务模型，估算战略合作者的静态、动态投资，并根据合作者提交的开发计划、进度计划进行财务分析，确定合理的内部收益率，从而保证项目盈利但不暴利。另外在签署合作协议时，应在协议中增加“可调整”的原则性条款，以当项目暴利、亏损等结果出现时对合作条件进行适当调整。
5、营造稳定的政策环境
政策的连贯性既能影响私营部门的合作经营信心，也能影响项目的建设质量，地方政府在行使监督监管、风险控制的权利时，也要保证PPP项目合作期限内的税收优惠、招商优惠、财政补贴、贷款贴息等政策稳定，营造一个良好的、可预期的政策环境。
政府土地一级整理融资模式(四)
土地一级开发盈利模式及风险问题浅析
【摘要】随着城镇化进程的加快，“政府主导、市场化运作”的土地一级开发模式逐步兴起，越来越多的房地产企业涉足土地一级开发。新形势下，如何能借势发力，创新一级开发盈利模式，有效规避项目开发风险，将成为土地一级开发企业重点关注的问题。 【关键词】一级开发、盈利模式、风险浅析
一、土地一级开发操作模式的发展及演变趋势
（1）政府垄断开发模式
政府垄断开发模式是政府指定开发企业或者以成立项目公司的形式进行土地一级开发。
此模式可以保证政府完全控制地价，同时确保土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。该模式主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。
（2）企业主导开发模式
企业主导开发模式又称一二级联动开发模式，政府首先将待进行一级开发的土地一次性（或按地块）出让给土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照土地使用权出让协议的约定，对协议范围内土地实施包括拆迁安置补偿，公建配套设施建设在内的土地一级开发行为，使协议范围内土地达到建设条件，再面向市场转让土地使用权。
房地产企业通过土地一二级联动开发，在获得一级开发阶段收益的同时，既保证了企业未来的可持续发展，也保证了可获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。但该模式不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低。
（3）政府主导市场化运作模式
由政府主导的市场化运作模式是指政府“抓两头，放中间”。“抓两头”即由政府控制土地储备计划和供应计划，“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。
这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。
由政府主导的市场化运作模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力，是我国土地一级开发的主要发展趋势。
二、 土地一级开发企业盈利模式
1、土地一级开发自身获利
土地一级开发商通过严格控制各项成本费用，实现一级土地开发自身获利。 在各项成本费用中，比重与控制难度最大的是征地拆迁费用，虽然政府有相关标准和规定，但在实际执行中有难度。
此外，整体成本费用的控制在于系统周密的安排。对于大面积的土地一级开发，需要分批次批地、征地和拆迁，因此应严格控制整合各步骤的节奏。
2、土地增值收益共享
某些城市实行了在政府、开发商和原使用者等各个主体之间按一定比例分享增值收益的机制。这样，开发商可以通过创新性的开发活动，最大限度地提升土地价值，从而获得最大利益。
在土地一级开发中，能够尽快实现土地增值的措施有：
A投资环境景观。本质是通过提高生态效益来实现经济效益。如改造旧河道、变废为宝，加强景观和园林的规划建设、美化环境等。
B投资公共配套设施。本质是通过提高社会效益来实现经济效益。如配套制冷及热力供应，地下综合商城、停车场等。
C第一期出让引入品牌商业设施或酒店，带动周边地块升值，实现一级和二级开发互动。
3、公共配套设施持有经营
在某些土地一级开发项目中， 政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设。被授权的土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发商通过提供公共配套设施服务而获得长期现金流。对开发商而言，该盈利模式的最大挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力。
4、一二级联动开发
土地一级开发主体通过与政府协商，出于主观意愿或客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目。该模式要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发的联动。
三 、土地一级开发风险问题浅析
本文通过引用流程图法，对土地一级开发过程中的风险点进行梳理。
1、编制规划阶段
土地一级开发项目受控制性详规影响较深。控制性详细规划的制定以城市总体规划为依托。通过控制性详规可确切统计出可供出让经营性用地面积及公建配套设施建设体量。保持控制性详规的稳定性，排除政府机构因公共利益等原因缩减可供出让经营性用地面积，扩增公建配套设施建设工程量的可能性，是企业投资土地一级开发项目的风险管理的重点。
2、土地报征及转用阶段
政府按照城市政规划所设定的条件，通过行政审批对农村集体土地进行征收，将集体土地性质变更为国有土地性质，从而实现土地所有权的根本改变。土地报征环节包含农用地转用审批及土地征收审批两部分。土地一级开发项目常因新增建设用地指标配给不到位，或因取得报征批文存在障碍而进展缓慢，影响项目开发进度。
3、安置拆迁补偿阶段
土地一级开发拆迁安置补偿环节一般采取政府主导，或政府授权委托土地一级开发企业实施。其中拆迁安置补偿办法是进行土地征收的重要前置条件之一，也是土地一级开发企业核算项目开发成本及收益的关键政策性因素。然而，此阶段土地一级开发企业往往无操控的主动权，进而缺乏对项目开发成本和节奏的有效控制。
4、土地出让阶段
经营性用地必须以招、拍、挂的形式出让，决定了土地出让环节市场化的特点。加之国家调控政策不断出台，政策效应逐步显现。如土地出让之时恰逢进入经济衰退或政策性限控阶段，土地市场的波动必将对土地一级开发企业主营业务收入产生不利影响。
5、还迁房及公建配套建设阶段
还迁房及公建配套设施建设规模大，动辄上百万平米项目同时开工建设，因此项目建设安全及质量风险度极高。
6、收益实现阶段
收益实现环节是企业投资土地一级开发项目的最终目的，也是企业投资土地一级开发项目风险管理的最终目标。企业投资土地一级开发项目最终收益如何确认，“净地”出让后投资收益最终是否可兑现，明确以上问题是土地一级开发企业做出投资决策的关键所在。
四、建议和结论
1、优化运作流程，提升管理能力，有效控制成本
一级开发企业在土地整治和储备过程中，涉及到征地、拆迁、基建、土地出让等诸多环节，同时，一级开发又是一个综合性系统性工程，涉及众多和政府对口以及和外部合作单位谈判的环节，因此，优化运作流程、提升管理能力对一级开发企业的成本控制有着重要作用。
2、加强规划能力、挖掘区域潜在价值
土地一级开发的价值要素中最重要是规划。土地的特征使其一旦开发，短期内不可能复原，而规划的优劣对区域功能的实现具有决定性的作用，区域功能又对区域价值有根本性的影响。
3、把握行业波动周期，控制开发节奏
在把握行业波动周期方面，既要充分考虑整体宏观经济、行业形势和区域经济等因素，也要充分考虑政策因素。这就需要企业有敏锐的市场触觉，并且能够与政府需求保持较高程度的一致性，做到根据市场需求来控制开发节奏，从而提升区域土地价值。
4、加强项目经营管理，确保工程建设质量安全
质量安全无小事，特别是对于还迁房这样的民生工程。为此，在工程建设过程中，需要土地一级开发企业提高思想认识，牢固树立“百年大计，质量第一”的指导思想，加强项目经营管理力度和管理水平，确保工程建设质量和安全。
参考文献
[1] 纪丽娟，<土地一级开发模式研究>，西北农林科技大学， 2008。
[2] 陈古鹏，<论我国城市土地一级 开发运作模式>， 当代经济，2008年第10期。
政府土地一级整理融资模式(五)
新形势下政府融资平台公司融资模式的思考
摘要：文章在对政府融资平台公司发展现状进行分析的基础上，深入剖析在当前形势下政府融资平台公司融资过程中的问题及创新融资模式的必要性，并结合我国当前的政策，就政府融资平台公司如何创新融资模式进行了探讨。 关键词：政府融资平台公司；融资模式
城市化建设是衡量一个城市物质生产和居民生活水平的标准之一，为了改善城市整体形象，各地政府对城市建设的资金投入在所不惜，但却存在财力不足，融资难度大，资金使用效果不好的种种现象。地方政府融资平台正是在这种形势下应运而生，通过对城市土地、基础设施、城市特许经营权的整合，为各地公共基础设施的建设与完善筹集资金，并且为保持城市经济平稳发展起到了举足轻重的作用。但自2010年来，国家宏观调控力度不断增大，各大金融机构不同程度上收紧对融资平台的贷款规模，在这种新形式下，融资平台公司就必需在融资模式、融资渠道、融资理论等多方面进行创新以解决城市建设资金需求的问题。
一、政府融资平台公司的融资作用及现状
十余年来，政府融资平台公司利用自身的政府背景及信用优势，通过创新投融资管理模式，加大投融资工作力度，加强项目管控模式，实现资金的最优价值，为城市建设提供了源源不断的资金。政府融资平台公司的发展，有效地缓解了地方政府的财政及市政建设过程中的资金供需矛盾，充分提高资金的使用效能，促进了地方基础建设的快速发展。根据2011年全国审计结果，全国政府融资平台公司共有6576家，其中省级165家，市级1648家，县级4763家。
实践证明，政府融资平台公司通过有效运用市场化动作方式筹集资金，提高了资金使用效率，弥补了地方政府财力不足的缺陷，大大推进了我国城市化进程，我国的城镇化率已从2000年的36.22%提高到2011年的51.27%。各地基础设施建设明显改善，创造了就业，增加了财政收入，大大提升了经济发展质量和效率。
二、新形势下政府融资平台公司突现的问题
（一）政府融资平台公司引发的政府债务问题
随着城市化进程的加快，新型城镇化已成为新一轮的国家战略，各地的基础设施建设不断扩大，而政府的经济实力及财政能力都不能满足城镇化建设的速度，只有全力通过政府融资平台公司进行投融资业务，来实现政府的城镇化建设需求。在这种情况下，一是各级政府涌现了大量的政府融资平台公司，二是政府融资平台公司的融资规模急剧扩张。所以近几年地方融资平台公司的债务规模急剧攀升，且部分债务政府负有偿债责任。根据《全国地方政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额108859.17亿元，其中通过政府融资平台公司借款余额为40755.54亿元，占比为37.44%。由于政府融资平台的盈利能力都很低，且地方政府财力有限，因此未来政府融资平台公司和地方政府都将面临严峻的偿债压力。
（二）新形势下政府融资平台公司融资面临的问题分析
新形势下，特别是2012～2014年政府出台的相关政策，使政府融资平台公司面临了许多融资问题。
2010年6月10日，国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（19号文件），这一文件全面总结了政府融资平台发展现状，对平台业务提出了新的要求。2012年11月5日，国土部、财政部、人行、银监会共同发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），这一文件明确要求建立土地储备机构名录，严格控制土地储备总规模和融资规模，并且要求专款专用、封闭式管理，不得用于城市建设。2012年12月24日，财政部、国家发改委、人民银行、银监会共同发布了《财政部、国家发改委、人民银行、银监会关于制止地方政府违规融资行为的通知》。2014年9月23日，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文件），这一文件建立了规范的地方政府举债机制，并对地方债务实行规模控制和预算管理，完善了相关的配制制度，妥善处理了存量债务和在建项目后续融资问题。这一系列文件的陆续颁布，降低地方地方政府的债务风险，同时国家对进行政府性债务的融资也明确制定了由政府为发债主体进行融资，剥离了政府融资平台公司的部分融资职能，同时也就增加了政府融资平台公司的融资难度。
三、政府融资平台公司融资模式的思考
目前，国家出台各项政策和文件，其主要目的就是为了完善政府预算体系，积极推进预算公开，加强财政收入管理，优化财政支出结构，规范地方政府债务管理，防范化解财政风险，用机制来约束政府债务，用思路来解决融资难题，同时界定好各类债务的责权主体。作为城市建设的主体，政府融资平台公司应结合城市建设的特点，用新的理念重新审视自身的发展目标、规模和思路。一要充分发展城市规划的引领作用，为其安排自身的发展目标、总体框架和具体项目，制定自身发展的战略规划、投融资规划、资本运作规划等，保障公司的可持续发展。二要充分利用各项资源，努力实现资源的效益最大化。三要探索和实践多种市场化的、创新的融资模式和融资手段，继续在国在的经济发展中发挥重要作用。
（一）统筹规划，加强项目差异化投融资策略管理
根据项目的经济属性不同，可以分为经营性项目、准经营性项目和公益性项目三类，每一类项目也应分别采取不同的融资思路、模式及渠道，有效的提高融资能力，结合项目特点，选取最优的融资方式实现资金效力。对不同属性的项目，在有条件的情况下，也可以将公益性项目和经营性项目统筹规划，采取公益性项目的基础设施投入列入经营性项目的经营收入平衡，同时以经营性项目的开发理念，对公益性项目的前期进行干预，以提高商业项目的价值空间，实现“双赢”。
例如：江苏镇江某片区投融资规划项目，总占地面积3500亩，对整个片区进行土地一级开发。 1. 不同的项目进行可经营性分析
对片区内所有项目按项目性质进行分类，并对每一类项目的经营能力及现金流量进行预判断，并按经营性高低进行排序。如表1所示。
2. 投融资规划方案设计
根据对投资项目的分析，按项目区分理论，确定投融资模式和运作主体，对土地开发成本建设测算模型，设计区域开发模式，建立开发时序，规划实施与项目启动、土地取得与出让、融资与资金平衡的方案。
其中：开发收入=土地出让收益+税收、规费，开发成本=土地取得费+资金占用和利息+管理成本和费用。
本项目是根据开发时序，对产生的资金缺口以融资、公私协作的方式解决，对取得的开发收益用来偿还贷款、滚动开发和持续经营，实现了不同性质的项目的统筹运作。
（二）引入市场化主体，吸引社会资本进入基础设施市场
融资平台公司作为市政基础设施的建设主体，应积极参与基础设施和市政公用产业的市场化改革，在政策允许的范围内，加强制度创新，大力建设市场化的投融资环境。融资平台公司还应创新盈利模式，引入市场化主体参与基础设施项目，由市场化公司提供资金保证以支持基础设施建设的需求。
例如：湖南省某水利综合整治项目，总投资27亿元，贷款19亿元。实施过程中，以工程总承包模式由深圳某公司作为借款人，与湖南某水利投资公司签订委托代建BT协议。合同约定，深圳某公司投资建设水利综合整治工程，该公司同时取得水利项目的堤防、排涝、撇洪渠、水利整治的施工权，项目竣工验收合格后湖南某水利投资公司回购该项目。
本项目虽是无收益的水利建设项目，但项目的借款人不是政府平台也不是金融机构，而是通过市场招投标方式确定项目的总承包商，并通过BT协议方式由政府对项目进行回购。
（三）积极创新融资方式，努力拓展融资渠道，同时做好融资转型
政府融资平台公司在继续做好银行类项目贷款、土地融资等融资的同时，还应积极探索新的融资途径，如股权融资、发行债券、融资租赁、产业基金等，充分发挥市场资源的优势，以多渠道的资金来源满足城市建设的需要。
多元化融资模式分为四类，分别为股权融资、债权融资、夹层融资和项目融资。其中：股权融资包括上市融资、非上市股权合作和股权信托；债权融资包括银行贷款、公募市场债券融资（企业债券、中期票据、短期融资）和私募市场债券融资（保险资金、融资租赁、信托产品、产业基金）；夹层融资包括资产证券化和可转换债券；项目融资包括BT融资、BOT/TOT融资和PPP融资。
同时政府融资平台公司融资转型的方向与应从融资向经营（产业化发展、市场化经营、规范化管理）转变，从整理土地向经营土地转变，从项目融资到片区开发融资转变，从间接融资向直接融资（债券、ABS、基金、股票）转变，从业务合作向股权合作、混合私有制转变，从投融资主体独立融资向财政、土地、国资联合融资转变。
例如：湖南省某铁路建设项目，项目总投资403亿元，采用产业基金与PPP模式相结合方式，其中：基金规模100亿元，PPP贷款规模303亿元。
基金参与方及出资情况：湖南省某平台公司出资25亿元（占25%），国开行等5家商业银行累计出资74.99亿元（占24.99%），基金管理人（国开行与省基础投共同设立）出资0.01亿元（占0.01%），组成100亿元铁路建设基金。
项目公司参与方及出资情况：铁路建设基金投入100亿元（占99%），某平台公司出资 1亿元（占1%），项目公司总股本101亿元。
银行融资：项目公司资本金101亿元（占25%），向银行申请银团贷款303亿元（占75%）。
年限及成本：基金年限8年（可以接续的方式延至和贷款期限相匹配），贷款期限 20年。
贷款还本付息要求及基金退出机制：以PPP项目获得的政府付费向各家银行支付利息及本金，基金到期后，由政府安排资金回购银行持有的基金份额。
本项目创建政府性项目投融资新机制，实现对融资总盘进行统筹，即减轻了政府的资金压力，实现了融资杠杆的作用，同时采用PPP的模式，没有增加政府债务，化解了政府债务危机。
参考文献：
[1]彭凯.新形势下城投公司融资新思路[J].安徽建筑，2011（05）.
[2]毕成书.地方政府融资平台公司融资的分析[J].财经界（学术版），2016（03）.
[3]曹大伟.关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考[J].商业研究，2011（04）.
（作者单位：长沙市水利建设投资管理有限公司）
http://m.zhuodaoren.com/yuwen374911/
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