中国事业单位借鉴美国(一)
美国非盈利产业发展对我国事业单位改革的启示
美国非盈利产业发展对我国事业单位改革的启示
作者：宋东方
来源：《机构与行政》2012年第04期
现代社会纷繁复杂，各种社会问题层出不穷，解决这些问题单靠政府与市场是不够的。社会问题社会解决，“小政府，大社会”的发展轨迹已被越来越多的人所认同，在这种趋势下，非盈利组织的重要性愈发明显。美国非盈利产业的发展在当今世界处于领先地位，吸收和借鉴其先进的管理与运作经验对我国事业单位改革与发展具有极为重要的意义。
一、我国事业单位与美国非盈利组织的区别。在借鉴美国非盈利产业的运行管理经验前，需要指出的是，由于非盈利组织的独立概念基本尚未在我国正式文件中出现，有人会将其与事业单位混为一谈。但根据美国财务会计准则委员会（FASB）对非盈利组织的定义中的一条，“该实体不存在盈利组织中所有者权益问题”，就与事业单位的国有属性产生矛盾，因此，虽然非盈利机构与事业单位的经营目的属于同一范畴，二者也不能完全等同。所以我们在借鉴经验的同时，也要注意我国的事业单位的实际情况而加以区别对待。
目前，我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”
二、对我国事业单位改革的启示。尽管中国与美国在意识形态、社会结构、文化传统等方面有着诸多不同，我们还是能从美国非盈利组织的发展实践中，借鉴一些成功的经验和方法，并与中国的实际相结合，形成具有中国特色的事业单位发展思路，以促进社会的稳定、健康发展。
第一，完善立法，依法监管。美国已建立起一套比较完整的非盈利组织法律体系，有的法律规定可上溯近百年，且至今还在不断补充完整。总体来讲，美国的非盈利组织管理模式是较为典型的过程控制。适用于非盈利组织的法律有宪法、税法、商法或公司法等，但没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对非盈利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架也以税法为基础。非盈利组织的成立几乎不会受到限制，但其运行会受到各部门的监督和管理。统一管理的重点在于税收，非盈利组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果申请获得联邦税法第501条规定的税收优惠资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作过程进行社会监督。
要确保改革后事业单位的运营既富活力、又合规范，关键在于实施有效监管。事业单位往往拥有一定的公共资源、特许经营权利，承担着与公众直接相关的社会服务，因而有必要对其是否合理利用公共资源、充分履行职能，所提供服务的内容、质量与价格是否符合要求等依法进行严格监督，从而达到规范其行为的目的。缺乏监管或监管无法可依，是导致目前中国一些事业单位行为混乱并不断加剧的重要原因。因此，从推进事业单位改革伊始，就应同时推进相关监管制度建设，形成符合国际惯例，体现中国国情，规范、严整和健全的事业单位监管体系。只有建立在法律法规基础上的监管，才是公平、公正和强有力的。为此，要抓紧建立事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的一整套法律法规。其一，针对事业单位非盈利性等特点设立的约束性法规；其二，根据事业单位的不同类别设立的专业性法规。
第二，鼓励有条件的事业单位大力开展投资与经营活动。以美国为例，无论是公立还是私立的非盈利社会组织，其经费来源都是多样的，构成各式各样的混合投资补偿机制。包括民间捐款、政府支持、公共部门支付和非盈利社会组织通过销售服务或产品获得的款项。例如我现在工作的以教育为服务目标的机构，每年都会举办儿童周末补习班，主要面向双职工家庭子女。会收取相应的费用，算作家长捐助，政府也是鼓励这种经营活动的，家长所交费用年终报税的时候可以用来抵税。
从我国的情况看，事业单位基本上依托行政部门，靠单纯的财政拨款维持机构运行，并协助政府完成相应工作。近年来，许多事业单位充分利用自身的人力、资产、技术和行业优势，以“非转经”的形式，或多或少地开展一些经营和投资活动，取得了一定成效。事业单位取得的经营收益不仅弥补了财政经费的不足，而且为那些经营、服务、咨询性质的事业单位的改革转型和人员安置提供了有效途径。因此，对于有条件、而且不影响职能发挥的事业单位，政府要从政策上鼓励和支持其开展经营和投资活动。
国外非盈利社会组织对私人付费的高度依赖，充分反映了非盈利社会组织把市场机制引入内部运营的关注。尽管非盈利社会组织可以远离一部分市场压力，但他们并非生存在真空中。向有支付能力的顾客收取服务费用，也是非盈利社会组织自身发展的需要。我国的中介类事业单位也要转变观念，以提高服务水平，增加服务内容来获得服务对象认可，并取得相应的服务报酬。
第三，事业单位要避免过分官僚化和过度商业化。在“社会光谱理论”中，迪斯教授认为现在社会的发展使得非盈利组织和盈利组织的界限越来越模糊，因此他将社会组织划分为三类：盈利组织、非盈利组织和介于两者之间的社会企业（Social Business）。社会企业的出现，无疑会造成现有非盈利组织的组织目标偏离和组织行为恶性浮动。非盈利组织失灵的出现提醒政府和组织管理者需要注意，现代非盈利组织要健康合理地发展必须避免盈利化倾向和官僚化倾向。美国许多研究非盈利社会组织未来发展的专家学者强调，引入市场竞争机制和商业化管理模式，有助于提高非盈利社会组织的工作效率和服务质量。同时还要防止“伪装成非盈利社会组织的盈利机构”的出现，并尽量避免“非盈利社会组织的盈利冲动”。
中国事业单位借鉴美国(二)
第三讲 国外非营利组织与中国事业单位的比较
第三讲 国外非营利组织与中国事业单位的比较分析
一、国外非营利组织的发展
国外非营利组织的兴起
自20世纪80年代以来，非营利组织在各个国家迅速发展。 法国：1990年 建立了6万多个社团
德国：每10万人 1960年160个 1990年475个
瑞典：有近20万个社团，大多的瑞典人参加了一个或一个以上的社团
埃及：90年代早期，有约2万个NPO
巴西：20万个NPO
泰国、曼谷：2200个NPO
印度：世界上最复杂多样的NPO
美国学者萨拉蒙惊呼：我们是置身于一场全球性的”社团革命”之中，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。
二、戴维 路易斯研究NPO得到重视、迅速发展的原因
1、 理论困境。
2、 政府在反贫困问题上的无能。
3、 90年代，从对经济政治发展的关注转变到对环境、性别和社会
发展等问题，NPO的声音明显增加了。
4、对各个派别都有吸引力。自由主义（平衡国家与企业之间的利益）；新自由主义（增强了市场的手段，加强了私有化的理由）；当权政治（承诺了一种“新政治”，不采取以前夺取政权的斗争战略）。
三、国外NPO的多样化
概念:美国通常使用“the third sector”和“NPO” 。除了美国外，别的国家一般不认为各类NPO能构成一个统一的部门。它们注重的某一类或某几类NPO.
英国、印度 注重“志愿组织”
法国 注重“社会经济”
东亚 注重“社团”
转型国家 注重“公民社会组织”【中国事业单位借鉴美国】
发展中国家 “非政府组织”
但这些概念都比“NPO”窄的多。概念上的差别反映了各国历史、文化和法律上的差别。
规模：以第三部门雇员占劳动力比重作为衡量规模的标准 美国规模最大，有将近7％的劳动力服务于NPO
英国、法国、德国规模也较大，雇员占劳动力的2、5％至4、2％ 但日本占劳动力的2、5％、意大利1、8％
结构： 美国、德国 医疗机构首屈一指
英国、日本 教育机构独占鳌头
法国、意大利 社会服务最为重要
东欧转型国家 文体休闲一支独秀
东亚国家 宗亲团体和邻里组织特别引人注目
第三世界国家 社区发展和政治领域
收入来源：会费、服务收费、经营收入、个人捐款、公司捐款、政府资助、外国资助都是NPO可能的收入来源。（1）以会费、服务收费和经营收入为主的国家，如美国；（2）以政府拨款为主的国家，如法国和德国；（3）以境外捐助为主的国家，如很多转型国家和第三世界国家。以个人或公司捐款为主的国家几乎没有，证明“志愿失灵”的一定道理。第一类国家有商业化倾向；第二类国家可能过于依赖政府；第三类国家可能维护相对于本国政府的独立性，它们很可能成为外国势力的棋子。
四、影响NPO发展的因素
1、政府与NPO的关系。政权发生过急剧变化的国家尤其明显。如:韩国、南非、捷克、罗马尼亚等
2、法律制度。普通法（the common law system）（案例法）,如:美国、英国
大陆法（the civil law system）（成文法），如日本、
法国、德国
3、分权程度。指中央政府与下级政府的关系。
联邦制国家，如：德国、印度、巴西；
单一制国家，如：法国、埃及。
4、发展程度。经济增长、人均收入水平；社会结构的多元化、复杂化。“没有中产阶级就没有非营利组织”。
5、社会异质性程度。除了社会多元化，在宗教、种族、语言等方面也存在异质性。异质性国家更容易出现“政府失灵”，如：美国、印度；同质性国家：日本、韩国。
6、宗教传统。可能在两方面影响非营利组织。
其一，强调慈善捐赠和做善事，解决NPO的供给问题。
其二，宗教竞争激励的国家，还会有各种为了吸引追随者而成立的NPO组织，教育领域尤为明显。
五、美国NPO的发展
（一）规模。现在美国一半的大学和医院，近2/3的社会服务机构，大多数公民协会，几乎所有的交响乐团都属于非营利部门。雇用了860万名全职支薪工人，相当于全国7.8%的非农就业；16.5%的服务业就业；相当于大约一半的联邦、州和各个地方的各级政府工作人员。
（二）分类。NPO可分为20多种不同类型，它们依次为：根据立法措置成立的法人，持有所有权的公司，宗教、慈善、教育等机构，社会福利组织，劳动农业组织，企业团体，社交与疗养俱乐部，男子学生互助会，志愿就业人员互助会，国内男子互助会，教师退休基金会，互助生命保险协会，共同墓地公司，消费者信用社，相互保险公
司，农业金融机构，补助失业交付基金，就业人员退休基金，退役军人团体，法律援助团体，矽肺病基金会，宗教及传道团体，医疗合作社，教育共同社，农业合作社。
依照服务对象的不同，美国的非营利组织可以分为两大类：会员性组织和公益性组织。
公益性组织存在的主要目的是提供公共服务，服务对象不是本组织成员，而是社会大众，它可分为资金中介组织、宗教组织、服务组织和政治行动组织等。
1、 资金中介组织。（1）基金会。最为引人注目的组织。如福特基金会、洛克菲勒基金会、卡内基基金会、卡特基金会等。
大体分为四类；第一类是独立基金会：通常是由捐献者个人的股票、债券、地产、企业等资产构成。全美最大的和最小的基金会都属于这一类。3.2万家基金会中，大约有2.9万家或90%的基金会属于这一类，第二类是公司基金会：由大公司出资建立的基金会，其数量比重不大，但实力雄厚，影响很大。第三类是社区基金会：这是出自社区又服务于社区的基金组织。基金来源于社区的个人捐赠、遗产及其他的途径，资助项目限于社区内，第四类是私营运作型基金会。直接负责建立博物馆、美术馆、研究机构、学校，而不是提供资金由他人去办
（2）联合筹款组织；
（3）专业筹款人或机构
2、宗教组织。1995年，全美共有近35万个宗教组织，包括基
中国事业单位借鉴美国(三)
谈美国养老金制度及其对中国的启示
论文关键词：美国 养老金制度 中国 养老政策 论文摘要：美国是世界上养老保
险最发达的国家之一，经过两百多年的发展，已逐步形成了完善的多支柱养老保险体系，并
且这个体系还在随着经济与社会生活的变化而变革。系统阐述美国养老金制度的结构内容，
积极探索其改革的最新思路和路径，客观总结对于中国养老保险制度改革的借鉴与启示，这
无论是在理论还是实践方面都将具有重要意义。 一、美国养老金制度的结构内容 美国养老金制度有200多年的历史，经过长期发展，现行的退休金体系由三大支柱组成。政
府强制执行的社会保障计划(SocialSecurityProgram)面向全社会提供基本的退休生活保障，
覆盖了全国96％的就业人口，是这个多层次体系中的基石。由政府或者雇主出资，带有福利【中国事业单位借鉴美国】
的退休金计划构成了养老保障体系中的第二支柱，前者公共部门养老金计划
(PublicSectorPlans)是指联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划，后者雇主养
老金计划(Employer-BasedPensionPlans)则是指企业及～些非营利组织和机构为其雇员提供
的养老金计划，通常也被称作私人养老金计划(PrivatePensionPlans)。第三支柱是个人自行
管理的个人退休账户(IndividualRetirementAccounts)，是一种由联邦政府通过提供税收优
惠而发起、个人自愿参与的补充养老金计划。 二、小布什任期内美国养老金制度的
概况 早在2000年总统竞选中，布什就提出了改革社会保障制度的主张。在2004
年大选中，布什宣称将把改革社会保障制度放在第二任期国内日程的首要地位。2005年2月【中国事业单位借鉴美国】
2日，布什在连任后发表的首次国情咨文中介绍了社会保障制度改革的具体措施，其基本思
路是建立私人投资账户，即把工薪税(payrolltax)的一部分转移到个人投资账户上，以期金
融市场能给比现存的社会保障制度更高的回报，解决因“婴儿潮”一代进入退休而带来的迅
速增长的老年退休金不足问题。 在2004年总统选举期间，布什为获得选民对其连任的
支持，在竞选演说中反复阐述了其在国内重要议题上的立场，大致勾画了第二任期的施政蓝
图。2004年8月30日召开的共和党全国代表大会通过的布什竞选纲领，坚决反对堕胎、同
性婚姻合法化和其他形式的对同性婚姻的合法承认，倡议使布什的减税计划永久化，呼吁设
立私人投资账户作为社会保障制度改革的主要措施和建立“业主社会”的一部分，首次全面
提出了布什第二任期国内政策议程。2004年11月3日，布什在庆祝选举胜利的一次选民集
会上承诺，他“将继续推动经济增长，改革落后的税制，为下一代加强社会保障，还公立学
校本来面目，遵循家庭价值观和信仰。” [1][2][3]下一页 社会保障长期以来一直被视为“美国政治的第三条高压线”，也就是说，对社会保障制度作任
何实质性的改变而不付出政治上的代价几乎是不可能的。这不仅是因为社会保障是“新政”
的基石和“最持续的遗产”，更重要是因为，从选举政治的角度看，两党在社会保障制度改革
问题上的斗争实质上是一场争夺老年选民的斗争。 [!--empirenews.page--] 美国社会保
障制度的改革不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。共和、民主两党都自称是社会保障
制度的“保护神”，希望借此扩大政治影响。因此，社会保障改革越来越成为历届总统争取选
民的“诱饵”。早在大选初期，小布什就提及其工作重点将放在社会保障，教育、减税和刺激
经济增长等方面。近年来，由于社会老龄化的加剧和人口出生率的下降，美国社会保障资金
短缺的难题日益突出。小布什入主白宫后，将改革社会保障制度列为政府工作的一项重点内
容，并于2001年5月下令专门成立了一个南16人组成的“强化社会保障总统委员会”，负责
研究以允许部分社会保障税投资金融市场从而获得较高回报率为核心的改革计划。 美国
养老社会保险的原则是“每一代人都为前一代人支付退休金，而从下一代人那里领取退休金。”
然而，随着社会和经济的发展，由于人均寿命延长和人口出生率下降，美国依靠社会保障制
度生活的老年人会越来越多。 三、美国养老金制度对中国的重要启示 目
前，中国正处于建设有中国特色的社会保障制度的关键时期，养老金制度作为社会保障制度
的重要组成部分，必将成为中国社会保障制度建设的重要内容。研究和解决这些问题需要我
们认真总结过去改革的经验和教训，也需要在重视国情的前提下，客观借鉴、吸取国外的经
验和教训。 第一，科学协调养老基金的安全性与收益性。在美国三支柱养老体系中，除
社会保障计划为现收现付制外，另两支柱都是积累制。随着养老金资产规模的不断扩大，养
老金参与资本市场程度的不断加深，养老金、共同基金和保险基金已经成为美国资本市场上
的三大主要机构投资者。20世纪80年代以来，扣除通货膨胀因素后的养老金投资收益率都
在10％以上，投资者(雇员)从中可获得丰厚的回报。虽然自2000年，华尔街股市持续下滑，
集中投资股票的雇员养老金收入受到重创。人们不得不重新考虑，如何理智地设计投资组合，
巧妙地分散投资风险，以确保投资安全，但充分运用市场竞争机制对养老金基金投资管理的
方向不会改变。 中国养老基金的保值增值前景十分令人担忧。从辽宁省做实个人账户的
实践看，养老保险基金不能投资于资本市场，主要的投资渠道为银行协议存款和国债，但两
者的投资回报率不到2．5％。而在过去的十年里，中国社会工资平均增长率高达8．1％。投
资回报率远远低于社会平均工资增长率，即低于生活水平增长率，养老基金的低运营收益难
http://m.zhuodaoren.com/shenghuo376652/
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