集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法(一)
佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法
佛山市南海区农村集体经营性建设用地
入市管理试行办法
第一章 总则
第一条 为加强农村集体经营性建设用地利用管理，规范农村集体经营性建设用地使用权市场秩序，保障农村集体经营性建设用地入市各方的合法权益，贯彻落实中共中央关于农村集体经营性建设用地入市改革试点精神，建立城乡统一的建设用地市场，根据•中华人民共和国物权法‣、•全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定‣等法律、法规、规章及文件的规定，结合我区实际，制定本办法。
第二条 佛山市南海区范围内的农村集体经营性建设用地入市，适用本办法。
本办法所称农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。
存量农村集体建设用地是指以2014年度土地变更调查成果为基础，参照南海区标图建库成果确定的农村集体建设用地，包括手续完善的农村集体建设用地、暂未完善用地手续的历史遗留农村集体建设用地。
本办法所称入市，是指将农村集体经营性建设用地一定年限
的使用权出让、租赁、作价出资（入股）、转让、出租和抵押等行为。
国有划拨留用地可参照农村集体经营性建设用地入市，其入市方式及产权登记办法另行发文规定。
第三条 农村集体经营性建设用地属村（居）集体经济组织所有，农村集体经营性建设用地使用权入市不改变土地所有权性质。
第四条 有下列情形之一的土地，不得作为农村集体经营性建设用地入市：
（一）不符合土地利用总体规划、城乡规划、环保要求、区产业导向目录及相关产业规划的。
（二）土地权属有争议的。
（三）未取得集体土地所有证和集体土地使用证的。
（四）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的。
（五）已办理抵押登记，且未取得抵押权人书面同意的。
（六）农村宅基地，另有法律、法规、规章、政策等规定的除外。
（七）以建设用地名义出让、租赁、作价出资（入股）或与建设用地捆绑出让、租赁、作价出资（入股）的农用地。
（八）农村集体经营性建设用地不得入市的其他情形。
第五条 涉及因历史原因形成的存量农村集体经营性建设
用地，按规定完善相关手续的可以入市，具体办法另行发文规定。
第六条 农村集体经营性建设用地入市双方应当签订书面合同，并办理土地登记。
第七条 村（居）集体经济组织出让、租赁、作价出资（入股）、转让、抵押农村集体经营性建设用地使用权的，须经村（居）集体经济组织表决同意，并形成正式的书面表决材料。
第八条 建立农村集体经营性建设用地年度供应计划管理制度，区国土部门联合各镇（街道）根据土地利用总体规划、城乡规划、产业规划及土地利用的实际情况，共同编制农村集体经营性建设用地年度供应计划，报区人民政府批准后，下发各镇（街道）执行。镇（街道）审批入市申请时，确需调整供应计划的，另行报请区人民政府批准。
第九条 农村集体经营性建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上合法建筑物及附着物随之转让、出租和抵押；农村集体经营性建设用地上的建筑物及附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的农村集体经营性建设用地使用权随之转让、出租和抵押。
第十条 建立公共设施用地预留制度。村（居）集体经济组织必须严格按照城乡规划要求使用、出让、租赁、作价出资（入股）农村集体经营性建设用地，预留部分用地满足城乡公共基础设施和公共服务设施的用地需求。
第十一条 农村集体经营性建设用地使用权人依法使用、转
让、出租、抵押农村集体经营性建设用地受•中华人民共和国物权法‣、•中华人民共和国合同法‣等法律法规保护，村（居）集体经济组织及其他任何单位或个人不得非法剥夺和侵害。
第二章 农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出
资（入股）
第十二条 农村集体经营性建设用地使用权出让，是指村（居）集体经济组织以土地所有者的身份将农村集体经营性建设用地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向村（居）集体经济组织支付土地出让价款的行为。
农村集体经营性建设用地使用权租赁，是指村（居）集体经济组织作为出租人，将农村集体经营性建设用地使用权出租给承租人使用，由承租人与村（居）集体经济组织签订一定年限的土地租赁合同，并向出租人支付租金的行为。
农村集体经营性建设用地使用权作价出资（入股），是指村（居）集体经济组织以一定年限的农村集体经营性建设用地使用权作价，作为出资与农村集体经营性建设用地使用者共同举办联营企业的行为，该土地使用权由联营企业持有。
第十三条 农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）的最高年限，不得超过同类用途国有建设用地使用权出让的最高年限。
第十四条 农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作
价出资（入股），必须在出让、租赁、作价出资（入股）合同中明确该宗地出让、租赁、作价出资（入股）后是否允许转让、出租、抵押，以及转让、出租、抵押的相关条件。
自本办法实施之日起，签订的出让、租赁、作价出资（入股）合同未明确转让、出租、抵押条款的，不得办理鉴证及土地登记。
第十五条 农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）前，拟新建、改建、扩建或保留使用的，须取得区规划部门出具的规划条件。
自本办法实施之日起，未取得区规划部门出具的规划条件的农村集体经营性建设用地不得办理交易、鉴证等手续；未附带规划条件的出让、租赁、作价出资（入股）合同不得办理土地登记。【集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法】
第十六条 农村集体经营性建设用地使用权公开出让、租赁的起始价（起始租金）、协议出让价（协议租金）或作价出资（入股）价格，原则上不得低于农村集体经营性建设用地基准地价（基准租金）的70%；因特殊原因，起始价（起始租金）、协议出让价（协议租金）或作价出资（入股）价格低于70%的，该宗地在申请入市审批时，村（居）集体经济组织须提交加具公章的相关说明材料，说明材料应包含降低起始价（起始租金）、协议出让价（协议租金）或作价出资（入股）价格的原因。
农村集体经营性建设用地使用权的起始价（起始租金）、协议出让价（协议租金）或作价出资（入股）价格的设定不符合上述要求的，镇（街道）农村集体资产管理部门不予受理其入市申
集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法(二)
农村集体经营性建设用地入市调研
普定县农村集体经营性建设用地入市调研 根据省国土资源厅《关于开展土地管理制度改革调研的通知》,结合我县已经开展的农村集体经营性建设用地流转试点相关情况,对农村集体经营性建设用地入市作如下思考。
一、农村集体经营性建设用地的理解
农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。
集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。 2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布。其中指出要建立城乡统一的建设用地市场。也就是说农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。亦即可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
二、普定县农村集体经营性建设用地使用权流转市场需求
（一）是规范小城镇集体经营性建设用地的需要
随着城镇化建设的发展，普定县各乡镇不同程度的进行小城镇开发，开发面积均约200亩以上。都是利用集体土地进行一级土地开发，开发后面临着集体经营性建设用地流转办证等问题。开发出来的建设
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用地，用于乡镇集贸市场建设、农民个人住宅、加工业等，产生集体土地买卖行为，这就需要利用集体经营性建设用地试点探索出的经验进行规范。
（二）是满足乡镇村办小微企业融资的需要
在乡镇村利用集体建设用地办理小型食品加工厂、纯净水厂、水泥砖厂等小型企业，因企业需要融资贷款，若办理集体建设用地，受集体性质限制不能融资或融资金额少；若申报办理国有建设用地使用手续较为麻烦，程序较为复杂，周期长。这就需要集体经营性建设用地入市等相关政策及时兑现，满足乡镇村办企业日益发展的需要。
三、集体经营性建设用地入市需要解决的问题及建议
（一）集体经营性建设用地报批和补偿安置
1、集体经营性建设用地必须在符合规划和用途管制前提下方能报批，这就限制用地范围，使不符合规划的未利用地不能充分发挥作用。建议允许使用不符合规划的未利用地报批为集体建设用地，解决小微企业发展用地的需求，更好地保护耕地。
2、集体农用地转为建设用地报批，因集体性质未改变，补偿安置标准是否参照征收为国有的补偿安置标准，如涉及补偿难于落实，获取土地有难度，强制执行于法无据；涉及到社会保障问题如何解决，社保主体是村集体经济组织还是政府，需要界定。建议报批农转用前，做好建设规划硬功，充分考虑节约集约用地，缩小征地范围，做好村民工作，必须得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以报
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批。集体土地农用地批转后，立即注销土地承包经营权，参照当地征收集体土地程序及补偿安置标准进行征地。
3、农村宅基地买卖现象普遍存在，为规范该类违法买卖土地乱象，建议已经发生买卖且符合规划宅基地，只要符合一户一宅要求，按规定完善建设用地报批、登记，评估补交土地收益后，允许抵押、出租、转让等流转，防止集体收益流失。流转发生增值的，必须缴纳相关税费后方可办理流转变更登记。
（二）集体经营性建设用地的供应
1、集体经营性建设用地供应前，应参照国有建设用地进行规划设计，评估确定地块价值，便于进行招拍挂操作流程。目前，土地市场网不支持集体经营性建设用地供地公告，可在地方媒体参照国有建设用地进行公告。
2、供应主体是当地乡镇人民政府或村集体经济组织，应该作界定。乡镇人民政府可以统筹“四通一平”或“五通一平”资金，将“毛地”转“熟地”。而村集体经济组织没有资金管理权，无法统筹土地前期开发。建议由当地乡镇人民政府主导，村集体经济组织配合，国土资源管理部门具体操作集体经营性建设用地入市程序。
3、集体经营性建设用地入市收益如何分配，应该明确分配主次、比例，避免收益管理混乱，造成好事办不好，引起社会矛盾。建议集体经营性建设用地入市后产生的收益扣除开发成本后，乡镇、村按30：70分配，村集体部分除了留足失地农民的社保资金外，用作村级公共基础设施建设，改善人居环境，丰富文化生活等支出。
3【集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法】
（三）集体经营性建设用地的管理
集体经营性建设用地供后管理，如果没有硬性的合同约束，很难做到按时开竣工，有可能产生批而不用，用而不尽等闲置土地现象。建议参照国有建设用地出让程序，由国土资源管理部门与集体经营性建设用地使用者签订合同，便于监管。集体经营性建设用地闲置的，国土资源局责令改正；村集体经济组织对闲置的集体经营性建设用地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，国土资源局暂停办理其新增集体经营性建设用地审批手续。
（四）集体经营性建设用地的后期使用
1、集体经营性建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，缴纳有关土地增值收益。
2、集体经营性建设用地使用权转让不实行公开交易的，县国土资源局不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。
(五) 集体经营性建设用地供应对象及利弊
集体经营性建设用地供应对象如果全面放开，对于搞活、壮大村集体经济，扩大小微企业融资渠道，增强小微企业抗风险能力具有重要作用。但可能对国有建设用地市场形成冲击，导致国有建设用地与集体建设用地相互竞争，削弱国有建设用地主导地位，也导致村集体经济组织和村民不配合国家对集体土地的征收；有可能出现不法商贩投机屯地，转让抛售集体建设用地牟取暴利现象；还有可能造成新一轮小产权房问题。建议购买集体经营性建设用地的只能是本乡镇内小微企业经营者、个体工商户、无房户。严禁利用集体经营性建设用地
4【集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法】
建小产权房搞房地产开发，避免出现新社会的“地主”、“土豪”，使贫富悬殊差距加大，加剧社会矛盾。 总之，集体的经营性建设用地入市需要注意四个方面的问题：一是它是集体的经营性建设用地，不是集体的所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地。二是符合规划，必须符土地利用总体规划和村镇建设规划，充分征求意见，分析利弊，不能无序进行开发，浪费土地。三是用途管制，必须在符合规划和用途管制的前提下，进行集体建设用地审批、确权，才可以出让、租赁、入股。四是要规范公开的市场操作，不能私下授受，暗箱操作，导致产生新的社会矛盾。所以集体经营性建设用地入市需要开展试点，在探索中不断优化，不是一下就推开的。
普定县国土资源局
2014年7月16日
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集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法(三)
农村集体经营性土地
农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利，履行相应义务，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行同等入市、同权同价。
参照国有建设用地有偿使用制度，符合规划、依法取得的农村集体经营性建设用地所有权人，对其所有的经营性建设用地具有占有、使用、收益和处分的权利。允许集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股），最高使用年限应与国有建设用地使用权等同，在使用期限内，享有与国有建设用地所有权同等的转让、出租、抵押权能。
2、关于同等入市、同权同价。由于缺乏上位法支持，与国有建设用地相比，集体建设用地产权权能不完整、不充分，阻碍了城乡统一建设用地市场的形成。此次《意见》的整体设计和全国人大常委会的授权，通过对农村集体经营性建设用地扩权赋能，消除了法律限制，允许农村集体建设经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，真正实现了同等入市、同权同价，铺平了改革道路。需要强调的是，农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利有两个基本前提：
一是要“符合规划、用途管制和依法取得”。符合规划，就是要符合土地利用总体规划、城乡规划，以及其他相关规划。用途管制，是前面已经强调过的，此次试点入市的仅限于存量建设用地，严禁各地批准新增建设用地参与入市试点活动。依法取得，是指入市的集体建设用地必须拥有合法、规范的用地手续，各地不得在试点中搭车解决历史遗留的违法用地问题。
二是要在享有同等权利的同时，履行相应的义务。我们知道，政府征收土地后再供应，要将大部分土地用作基础实施、公益事业、保障型住房建设等。权利与义务是相辅相成的。农村集体经营性建设用地入市，在赋予权利的同时也要相应承担责任，对于入市的土地要承担所需要配套的水、电、路等基础设施以及依法纳税等义务，包括缴纳一定比例的调节金。
集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法(四)
集体经营性建设用地入市存在问题及其对策
摘要：推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全，抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。成都市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列，推进集体经营性建设用地入市需借鉴成都市经验，从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。 关键词：集体经营性建设用地；农地改革；土地政策；成都市
中图分类号：F321.1文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2016）02-0043-05
一、问题的提出
土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。长期以来，政府主导的“征地―卖地”土地利用模式支撑着我国城镇化、工业化快速发展，但城乡市场分割、要素流动不畅导致土地价格扭曲，诱发政府征地冲动、寻租行为猖獗，引致城市增长失控、耕地面积减少，农民财产权益受损、社会矛盾激发等，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。为此，党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为我国土地制度改革指明了方向。2008年以来，成都市开展了新一轮以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，实施农村土地确权颁证，建立农村产权交易市场，完善城乡社会配套改革，探索集体经营性建设用地公开流转，改革进程走在全国前列，并形成了“成都模式”。系统探究成都市集体经营性建设用地入市问题，不仅有助于规范成都市集体经营性建设用地入市实践操作，而且可为全国性规范集体经营性建设用地入市法律政策制定储备经验。
近年来，学界研究集体建设用地入市的主要观点认为，制度环境变化引致的外部利润、社会经济发展对资源配置效率的客观要求、城市化推进对土地发展权保障等都对集体建设用地制度改革有着理论和现实需求，直接入市将面临农民失地、收益分配不公、耕地非农化等风险；各地探索实践中主要形成了“就地流转”“异地流转”“就地+异地流转”等不同模式，不同模式绩效大小取决于流转系统外部环境、内部治理结构和土地产权结构；通过重构产权体系，完善法律制度、权益分配制度、配套制度，优化外部环境等能有效推进集体建设用地入市。从既有研究来看，学界对集体建设用地入市研究成果颇丰，但具体到集体经营性建设用地研究较少，研究内容偏理论化、可操作性不强，地方实践经验不足且零碎化，难以上升到政策层面，无法满足我国全面深化改革的需要。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极探索集体经营性建设用地入市并积累了一定的实践经验。本文将以成都市为例，剖析我国集体建设用地入市的制度限制等问题，创造性地提出推进我国集体经营性建设用地入市的政策体系。
二、成都市集体经营性建设用地入市现状
成都市积极稳妥、规范有序推进集体经营性建设用地入市，逐步形成了以确权颁证为基础、土地综合整治为载体、农村产权交易所为平台的流转体系，在实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价方面进行了有益探索，并取得初步成效。
1.呈现出流转数量增长且主体多元化态势
截至2014年年底，成都市通过农村产权交易所及其分所成交的集体经营性建设用地共96宗，成交面积2166.66亩。其中，2008―2014年，每年成交的宗地数量分别为3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，总体呈现增长趋势。从流转主体来看，集体经营性建设用地流出主体除传统村委会外，集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐步成为市场主体；流入主体由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等，多元化趋势明显。
2.流转方式以出让为主且多为商业用途
成都农村产权交易所数据显示，成交集体经营性建设用地中，出让流转的宗地占比98%，其中，挂牌出让的宗地占比83.4%，协议出让的宗地占比14.6%；出租或入股流转的宗地占比2%，流转方式以出让为主。同时，集体经营性建设用地流转后多为商业用途，成交宗地86.4%为商业用地，主要用于发展休闲观光旅游、乡村酒店、养老等产业，4.2%为工业用地，9.4%为公共管理和公共服务等其他用途。
3.流转价格区域间差距较大
整体来看，成都市集体经营性建设用地平均成交价格为35.86万元/亩。单宗地块中，崇州市崇阳镇罗墩村一块宗地成交单价188万元/亩，为成都市最高价格；金堂县官仓镇柿子树村乡村酒店项目成交价18万元/亩，为成都市最低价格。从各圈层来看，一圈层的宗地平均成交价格85万元/亩，为各圈层最高；二圈层的宗地平均成交价格37.22万元/亩，为一圈层的43.8%；三圈层的宗地平均成交价格25.96万元/亩，为一圈层的31%，流转价格区域间差距较大。
4.流转收益大部分归集体经济组织所有
成都市相关政策规定，集体经营性建设用地初次流转，土地收益大部分归集体经济组织所有，流转价款之外，由集体经营性建设用地使用权受让人以成交价为依据向县级政府缴纳10%的公共基础设施和公用事业配套费与2%的耕地保护金，集体内部收益分配由集体经济组织成员共同讨论决定。集体经营性建设用地使用权再次流转收益，若受让人与集体经济组织有约定的，从其约定；若没有约定，由受让人所有，政府不参与再次流转收益分配。
三、集体经营性建设用地入市存在问题及原因分析
随着改革的全面深入，地方政府难以突破的制度限制和政策不规范、缺乏系统性等非制度约束，将阻碍集体经营性建设用地顺畅入市。
1.宏观法律制度制约
第一，集体经营性建设用地入市受国家法律法规限制。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分别指出，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。而《物权法》第151条、《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条等规定，农村集体建设用地使用权只能在乡镇企业兼并、破产等情形下可依法流转，城市规划区内集体土地须征为国有后才能有偿出让。可见，集体经营性建设用地政策规定与国家法律冲突。但鉴于国家政策性文件效力有限，集体经营性建设用地入市流转依然受到国家法律限制。 第二，集体经营性建设用地产权主体虚位且权能残缺。长期以来，我国农村集体的法律内涵、构成要素、运行程序不明确，集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。不仅如此，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系也界定不清。主体虚位和权能残缺导致集体经营性建设用地入市中农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现。尽管成都市相关政策允许集体经营性建设用地直接入市，但实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”。
2.内部运行机制不健全
第一，集体经营性建设用地入市决策机制运行效率低。根据规定，集体经营性建设用地入市需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意并形成决议后，方可实施。在实际工作中，入市前基层政府工作人员和村干部需要花费大量时间和精力反复去做村民工作，才能达到通过决议的人数要求，这严重影响集体经营性建设用地入市进程。究其原因，主要是村内人数多、利益诉求不同，村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复，短时间内形成统一意见难度大，集体决策效率低。
第二，集体经营性建设用地价格机制不完善。成都市集体经营性建设用地入市，多由流转双方参照土地整理和拆迁安置成本、政府流转指导价、相邻地块成交案例中的流转价格来协商确定交易价格；部分边远农村地区集体经济组织直接以政府最低保护价作为成交价格。显然，这一定价机制既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况，更不能体现土地使用权真实价格，最终必然会损害交易双方中一方的利益。从调研情况看，各地基准地价普遍缺失，交易双方缺少科学的参考价格，成交价格事前协商确定，挂牌出让程序多流于形式，市场竞争程度不够。这些是土地价格机制不完善的主要原因。
第三，集体经营性建设用地收益分配机制不健全。一直以来，集体经营性建设用地流转收益分配缺乏理论标准和客观依据，各级政府也未出台相关指导性政策，集体经济组织制定收益分配方案难度大。收益分配机制的不健全导致集体经营性建设用地入市中国家、集体和农民个人利益无法公平实现。例如，由于缺乏上位法的支撑，各基层政府对收取成都市政府规定的基础设施配套费存在担忧；集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”；集体成员土地收益分配方式过于单一，宅基地安置方式会加重有进城意愿农民的进城顾虑，一次性货币补偿无法保障农民持久增收等，农民潜在利益受损。
第四，集体经营性建设用地供后监管机制缺失。集体经营性建设用地流转后，集体经济组织获得土地收益后便不再关心土地开发经营情况，基层国土部门负责监察用地项目建设是否违规占用农地，规划部门负责核查用地项目建设是否落实规划，而用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管。一旦用地企业闲置流入土地、开发低密度别墅式酒店变相出卖、改扩建原有建筑，将缺少相关部门及时管控。当前，集体经营性建设用地入市还处于探索阶段，基层政府各部门管理权责不清晰，加之用地企业经营行为较为隐蔽，监管难度大，集体经营性建设用地供后监管缺位。
3.外部配套改革滞后
第一，集体经营性建设用地抵押融资困难。一是提供抵押融资服务金融机构少，融资渠道单一。目前，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。二是抵押贷款额度小、利息高。成都农商银行规定集体经营性建设用地使用权抵押贷款率为60%，贷款利率为基准利率上浮30%，明显低于国有建设用地贷款率而高于其贷款利率。三是抵押贷款程序烦琐、周期长，以至于个别在建项目选择高利贷来弥补资金缺口。目前，我国《物权法》和《担保法》均未设定集体经营性建设用地抵押权能，金融机构受理土地抵押贷款业务除承担正常的信贷风险外还需要分担政策风险和市场风险，这是集体经营性建设用地抵押融资困难的直接原因。
第二，农村三大规划编制滞后且衔接度不高。目前，成都市土地利用总体规划编制到村组；城乡规划覆盖到重点镇，但一般乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，集体经营性建设用地规划条件缺失；除城郊镇、旅游特色镇等产业优势较突出乡镇外，产业布局规划普遍滞后，乡镇企业布局随意，功能分区不合理，三产联动难度大，区域整体效益低；各项规划融合度不高、衔接不紧密，制约社会资金投资开发集体经营性建设用地的积极性。究其原因，经济发展不足，基层政府规划意识淡薄，对规划重视不够，财政投入不足，规划人才缺失等，都直接影响了农村三大规划的编制进度和融合程度。
第三，农村征地制度改革进程缓慢。征地制度改革和推进集体经营性建设用地入市是一枚硬币的两个面，征地范围直接影响集体经营性建设用地入市范围。但由于公共利益尚未明确界定，缩小征地范围改革推行困难，政府征收土地除保障公共服务与管理、交通运输、保障性住房等公益性用地外，还需要满足商业、服务业、工矿仓储等经营性产业发展用地需求。征地制度改革进程缓慢导致集体经营性建设用地入市空间被压缩。
第四，土地综合整治节余指标落地使用不畅。土地综合整治是集体经营性建设用地入市前置环节，从立项到验收一般需要2―3年，时间周期长，资金需求量大。期间，整理出来的建设用地指标只能在拆旧区全部验收合格后落地使用，实施主体无法通过指标分期流转或使用回笼资金，项目后期资金缺口大。禁止分期使用指标虽然能够防止投资者违反合同中止土地综合整治项目，最大限度维护农民利益，但也间接提高了社会资金准入门槛。另外，农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法尚未出台，部分已经验收合格指标还无法正常落地。
四、推进集体经营性建设用地入市对策建议
推进集体经营性建设用地入市，不仅要注意土地流转系统自身的健全和完备，还要注重与其他改革的协调和配套，以提高改革的系统性和完整性。
1.优化法律制度环境 第一，构建与集体经营性建设用地入市相适宜的法制环境。一是及时评估郫县作为集体经营性建设用地入市改革试点成果，梳理现行法律制度与之相悖的规定并通过相关程序和有关部门提请全国人大及其常务委员会修正。例如，修正《土地管理法》第43条和第63条，允许集体经营性建设用地以出让、出租或入股等方式直接入市；修改《物权法》第184条和《担保法》第37条，设定集体经营性建设用地抵押权能；删除《城市房地产管理法》第9条相关规定等。二是完善集体经营性建设用地流转立法，建立完整的法律规范体系，让集体经营性建设用地入市流转在规范的法制轨道上运行。三是尽快出台全国性规范集体经营性建设用地入市管理办法，为入市提供政策依据。
第二，建立与集体经营性建设用地入市相适应的产权制度。一是推进集体经营性建设用地确权颁证。根据国家法律政策和地区实际，重新界定集体经营性建设用地概念内涵和入市范围，依据最新土地调查成果、土地利用总体规划、城乡规划，清理和实测集体经营性建设用地，严格确权到村组集体经济组织。二是股权量化。在确权基础上，引导村组集体经济组织对包括集体经营性建设用地在内的集体资产清产核资、股份量化，成立具有股份合作性质、法人实体地位的新型集体经济组织，行使集体经营性建设用地所有权和使用权。
2.健全内部运行机制
第一，规范集体经营性建设用地入市集体决策程序。根据市场经济运行和乡村治理结构改革要求，引导村组集体经济组织按照“宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督”的决策程序，组织集体经济组织成员参与集体经营性建设用地入市各项事务决策，严格实行经2/3以上成员或成员代表同意便可形成决议的决策制度，降低因部分成员不合理要求影响集体决议形成进程的风险。
第二，建立集体经营性建设用地价格体系。参照国有建设用地价格评估制度，制定省级统一的集体经营性建设用地价格评估规程，分别建立土地实物价格和指标价格评估体系；采取邀标形式，确定有资质的土地评估公司分别制定零星和集中地块不同用途宗地的基准地价，定期更新并予以公示；建立价格备案制度，集体经营性建设用地成交后，交易主体及时提交成交价格，确保地块成交价格不低于政府最低保护价。
第三，合理分配集体经营性建设用地入市收益。一是完善国家与集体收益分配机制。建议市级政府向省级、国家争取设立集体经营性建设用地入市相关税费的政策支持，使各基层政府收取基础配套设施费、土地增值收益调节金、土地使用税等税费有法可依。二是健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于扩大再生产和村庄维护建设支出；拓展集体成员收益分配方式，综合考虑农民居住、就业等情况，以现金分配、物业经营、产业支持等多渠道增加农民财产性收入。
第四，健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由国土、房管部门会同工商、税务、规划等部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度，核查出让合同约定条款落实情况。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法；规范用地企业申请更改土地用途管理，对违反土地用途管理行为采取罚款、责令整改或退还土地等处罚措施；设置集体经营性建设用地供后闲置认定标准，制定土地闲置费收取和闲置土地收回处理办法等。
3.完善外部配套改革
第一，创新集体经营性建设用地融资的支持方式。一是建立政府风险分担机制。由政府出资组建国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估结果，为土地使用者向银行申请贷款提供担保，分担金融机构的政策和市场风险。二是财政支持农村金融改革。采取财政补贴或财政性存款等方式引导和激励金融机构向农村地区延生营业网点，扩大金融服务范围。三是完善信用制度建设。对土地使用者开展信用评级，补充信用信息数据库，为土地抵押贷款提供信用支持。
第二，完善和优化农村三大规划。设立各级政府财政专项资金，统筹用于农村三大规划编制和实施，为实现规划“全覆盖”提供财力支撑；扩大乡村规划师制度推行范围，选拔和任命更多乡村规划师为镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持，保障农村三大规划的人才支撑；确立农村整体规划和各项规划目标，统筹制定农村各项规划编制技术标准，做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接，实现“三规合一”。
第三，协同推进农村土地征收制度改革。在综合考虑地区发展、人均收入、物价水平等情况基础上，参考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市规划区内外不同用途土地征收补偿标准，尝试采取留地、留物业等方式提高失地农民生活水平，解决好住房、社保、就业等问题，平衡征地与直接入市的利益补偿水平；明确界定公益性与非公益性的内涵，确定政府征地范围，严格实施城乡规划，逐步开放城市规划区内集体经营性建设用地直接入市，缩小征地范围。
第四，探索建设用地指标落地使用新办法。一是放宽城乡建设用地增减挂钩项目建设用地使用政策，在拆旧区整理项目分期验收合格后，允许实施主体使用一定比例的建新指标，指标流转或使用收益用于项目后期投资，以缓解实施主体资金压力。二是尽快研究出台农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法，允许指标交易或使用突破镇域范围，实现城乡土地资源在更大范围内统筹使用。
参考文献
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责任编辑：澍文
Abstract： Promoting the collective operating construction land enter the market is an important part of the reform of China′s land system. Being restricted by national laws and land property rights system， the collective decision-making mechanism， the land price mechanism， the income distribution mechanism and the after-supply regulation mechanism are unsound. And， mortgage finance， rural planning， land expropriation and land consolidation reform lags behind. Chengdu city goes in the forefront of the country in the exploration of collective management of construction sites. Promoting the collective operating construction land enters the market needs to draw lessons from Chengdu experience， and build system in three aspects： optimizing the institutional environment， perfecting internal mechanism and improving the supporting reform.
Key words：collective operating construction land； rural land reform； land policy； Chengdu city
集体经营性土地入市集体收益补偿资金管理办法(五)
关于土地管理制度改革的若干建议
[摘要] 我国当前征地矛盾多发，根源是征地制度片面强调政府的行政强制性，没有按市场原则保护农民的土地财产权益；城市土地国有以及各类建设必须使用国有土地的规定，剥夺了农民凭借和运用土地财产，自主参与工业化、城市化进程的权利。政府经营土地诸多弊端，难以为继，必须深化改革。 [关键词] 城市化 土地制度 改革
[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0034-05
[作者简介] 黄小虎（1947 — ），江苏人，中国土地学会副理事长，中国城郊经济学会副会长，中国国土经济研究会小城镇专业委员会副主任委员，研究员，研究方向：土地经济、农村经济等。
我国当前征地矛盾多发，根源是征地制度片面强调政府的行政强制性，没有按市场原则保护农民的土地财产权益，导致政府与农民的对立。事实上，在城乡结合部特别是大中城市的城乡结合部，现行征地制度的补偿标准已经难以实施了，许多地方都大幅度提高了补偿费用。但由于缺少明确的制度依据，各地的做法五花八门，有的甚至大大超过了土地市场的价格，产生新的负面因素。因此，如何适应市场经济的要求，改革现行征地制度，已经成为当务之急。
一、城市化与政府经营土地制度
我国计划经济时期，包括城市建设在内的所有重大经济活动，都由政府直接投资并负责经营。改革开放以后，总的趋势是政府逐渐退出直接经营活动。到目前为止，政府对生产和流通领域的直接干预已大为减少，但对建设领域的直接干预仍然较多，财政经费中用于建设支出的比重还是很大，特别是城市建设仍然主要依靠政府投资和经营。
党中央提出城镇化发展战略以后，各地纷纷掀起了城市建设的热潮。建设资金的主要来源，一是政府出让土地的收入，所谓土地财政；二是政府用土地向银行抵押或质押贷款，所谓土地金融。两项加起来约占建设资金的90%，正常的财政资金只占10%左右。就是说，政府搞城市建设，主要靠经营土地。而政府所经营的土地，是从农村、农民那里征收来的。
在政府的土地财政和土地金融支撑下，城市建设长足进步。但必须看到，政府经营土地作为计划经济延续下来的一种发展方式，不适应市场经济的要求，积累了许多新的矛盾，已经难以为继。
第一，严重侵害老百姓特别是农民的利益。关于征地按市场价补偿和建立城乡统一的土地市场，社会各界讨论至少20多年了，但国家层面的改革迟迟迈不出步子，主要原因就是政府经营土地。按市场价补偿，政府的土地财政收入就会减少；允许集体建设用地入市，不仅政府可卖的地会减少，甚至可能无地可卖，土地财政和土地金融就难以为继。政府经营土地，走的依然是农村支持城市的发展道路，广大农民不能分享工业化、城市化的成果，只能等着被城市化，被边缘化，社会矛盾因此而激化。
政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用地开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，由此产生严重的民生和社会问题。虽然近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。结果反而加剧原本已经存在的矛盾。
第二，严重浪费宝贵的土地资源。保护耕地和城市存量土地集约利用提出多年了，但各地的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快。不少地方由于土地过度开发，已经威胁到生态安全，有的甚至已经无地可征了，而已经开发的土地却远没有得到充分利用。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。这种靠大量消耗资源的发展路子，与转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，只能是一句空洞的口号。
第三，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。
政府用土地向金融机构抵押或质押融资，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍将呈加剧之势。
第四，导致政府行为扭曲，助长不正之风。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都直接掌管土地，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。
土地出让金的性质，决定其无法真正纳入财政预算管理；土地抵押融资的资金如何使用，就更加难以监管。这在很大程度上助长了一些领导干部凭主观意志盲目决策、乱铺摊子，甚至贪大求洋、追求奢侈享乐等不正之风。一个时期以来，名目繁多的政绩工程，豪华气派的办公楼、酒店、会所、度假村、培训中心，可以说是风起云涌，几近失控，广大群众为此深恶痛绝。
总之，政府经营土地制度与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾。走新型城镇化道路，是一块必须啃的“硬骨头”，需要以壮士断腕的气概推进改革措施。 二、对土地管理制度改革的建议
改革的切入点和基本思路，是彻底改革现行征地制度，建立城乡统一的土地市场，使农民的土地财产权利切实得到制度和法律的保护，进一步激发社会主义市场经济的活力。在这个过程中，转变政府职能，加强宏观调控，主要以税收（财产税、所得税）的形式，形成以存量土地为依托的新型土地财政。同时，在城市建设领域，政府逐渐退出直接投资和干预，引导社会资金的积极参与。具体建议如下：
（一）关于改革现行征地制度
基础性、公益性项目用地涉及农村土地的，可以继续由国家征收。政府有责任编制基础性、公益性项目目录，但具体确定某一项目的性质，必须有集体组织和农民的参与，并取得他们同意。征地补偿标准，应按改变用途后的市场价格，与农民协商确定。
在征地实施之前，必须解决好被征地农民的住房、就业、社保等长远生计问题。可以提出多种解决方案，但要由农民自主选择。从各地实践看，征地后返还一块国有土地使用权或留一块集体建设用地，给农民按规划用途发展二三产业，对于保障被征地农民的长远生计发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。至于农民在返还或留用的土地上，是自主经营还是委托经营、联合经营、入股经营，可从实际出发自主确定。
（二）关于建立城乡统一的土地市场
对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待，分步推进。
一是对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。
二是对于合法认定（一开始可不强调合法，而是承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转，流转后应办理变更登记。
可以考虑先放开部分城乡土地市场，逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用批租、年租、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围，既使一部分城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力，也对政府经营土地构成一定的限制。
在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡藩篱，建立城乡完全统一的建设用地市场。
在允许集体经营性建设用地直接进入市场的同时，如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农经营活动。还可以考虑借鉴台湾地区重划的经验，部分集体土地转为国有，部分仍保留集体性质并允许进入市场，具体比例，应与集体经济组织和农民充分协商确定。总之，要给农民多一些选项，由农民自己权衡利弊，做出选择。
三是对于农民的宅基地使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区由于非当务之急，可以缓行或根据需要实行。
（三）关于改革相关的财税体制
国家征收土地按市场价补偿，农民获得的是财产性收入，按理说，应当缴纳所得税。但可以考虑对补偿费超过一定额度的部分，由政府发行中、长期土地债券。既可减轻当期财政压力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不当消费行为。对接受土地债券者，可以免征所得税，对不接受者，则不予减免。
在精简、归并相关税收基础上，对无论城市还是农村的建设用地（含建筑附着物）的保有，开征不动产税（或财产税或地产税）。政府定期组织评估，权利人每年缴纳。税收收入纳入地方财政，按规定用途使用。对城乡公益性用地、农村农民自住且符合规定面积的宅基地、城市居民符合规定面积的第一套住宅，应当免征。对农村宅基地超出规定面积的部分，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。
对土地交易环节，开征契税、印花税和土地增值税。
进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，从根本上改变外延扩张的增长方式。
进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。
我国法律有国有土地出让后的土地使用权可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押向银行融资，属违法行为。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。与此同时，应允许地方政府按规范的程序，面向社会发行政府债。
（四）关于改革经营土地制度
彻底改革现行征地制度，会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。
参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。 把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。
为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大耕地保护、地价管理和土地市场管理的督察和监察工作力度。
至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。
（五）关于建立土地发展权转移制度
普遍设立土地发展权，允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体，如果想提高自身土地的利用强度，不仅要符合规划许可，而且必须向非城市化地区购买农地的发展权，使这些限制或禁止发展的地区，也能分享国家工业化、城市化的成果。
（六）关于改革规划体制
我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。但相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划界定城市的边界，给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。
目前我国由各部门分别编制相关全国性规划，这些规划必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。
有鉴于此，建议对国家规划体系作重大调整。当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。
下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。
最后，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。
以上改革如能实施并到位，将大大加强规划的控制力。现行的建设用地计划指标管理办法，弊病甚多，届时应予废止。
（七）关于实行土地统一登记制度
2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，直至今年两会以后，新一届政府才明确由国土资源部门负责统一登记。但由于长期分割登记的惯性作用，进展并不顺利。
可以考虑成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。
地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。
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