编制中期规划(一)
①中期规划
㈠ 制定并组织实施安全生产中长期规划和跨年度专项工
作方案
根据《汽车维护工艺规范》和《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标
准化建设指导意见》使企业能持久落实道路交通运输管理的相关法律、法规和“一岗双责”以及行业主管部门和总公司安全生产等有关规定、企业安全生产规章制度长期有效实施，为企业创造一个长久平安和谐的运输生产环境，确保我厂安全生产持续稳定发展，为此、特制定安全生产中长期规划和跨年度专项工作方案。
XX修办[2013]03 号
XXXX修理厂关于印发
《企业安全生产中2015规划》的通知
各车间（班组）：
为加强企业安全生产管理工作，控制企业安全生产活
动，进一步明确安全生产责任人的安全管理职责，杜绝特大
道路交通事故，遏制 重大责任交通事故，减少一般交通事故，
保障人民生命财产安全，根据 《中华人民共和国安全生产
法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《道路旅客运输企
业安全管理规范》等相关法律法规和《泉州市道路运输管理
处直属运输管理所关于下达2013年度安全生产目标管理指
标的通知》（泉道管直属„2013‟9号），结合自身安全生产
实际，制订2015规划并予以实施。
附件： XXXX修理厂安全生产2015规划
XXXX修理厂
二〇一三年一月二十日
主题词：安全 中长期 规划 通知 抄送：XX县运输管理所。 XXXX修理厂 2013年1月20日印发 附件：
安全生产中2015规划
一、企业安全生产方针
人人讲安全，事事为安全；时时想安全，处处要安全。 二、2015年度安全生产工作总体目标
（一）安全生产事故频率目标
1.重、特大责任交通事故为零。
2.一般事故发生频率＜ 0.41起/百车内。
3.受伤频率＜0.16人/百车内。
4.安全责任事故死亡率＜0.46人/百车内。
5.工伤事故死亡人数为零，工伤重伤人数为零 ，特大工伤事故为零。
6.火灾事故次数为零。【编制中期规划】
（二）安全生产教育培训目标
新招聘从业人员必须经过“三级”教育，特种作业人员上岗持证率及继续教育率为100%，变换岗位和复岗数率为100%，全员安全教育时间不少于48小时/每年。
（三）危险源和事故隐患监控管理目标
要组织人员对危险源定期记录、研究，采取应对措施，由轮值人员定时组织自查事故隐患，特别是上级交通主管部门提出的事故隐患应及时予以整改反馈，加强对危险源和事故隐患的监控，监控管理和整改率为100%。
（四）安全生产检查目标
每月进行不少于一次的安全生产大检查，对特种设备检查率应达100%，营运车辆的安全生产自检率达100%；每周有日常安全生产检查，查处的隐患要立即整改，不能马上整改的要发出整改通知书，做到整改措施、责任、资金、时限
和预案“五到位”，并有专人负责跟踪落实，年度内安全生产隐患整改率达100%。
公司各部门依据本安全生产目标，结合本部门实际情况，在相关职能和层次上进行分解，签订各级组织的安全生产目标责任书，确定量化年度安全工作目标，以便于考核评定。
三、工作措施
（一）安全目标：追求最大限度地不发生各类道路交通安全责任事故，不发生工伤事故。深入开展安全标准化管理，遵循以人为本的原则，加强从业人员安全宣传教育培训，努力提高员工队伍安全素质，在我司各级建成完善的、体系化的安全生产长效管理机制。
（二）主要做好以下几个方面的工作：1.依据新的法律法规及时修订、完善、补充公司各项安全管理制度；2.根据管理制度制订相关的安全工作操作规程；3.坚持从业人员的安全教育培训：一是定期组织驾驶员和责任经营者的安全教育培训； 二是定期对安全管理人员进行安全教育培训。
（三）坚持开展对车辆的季节性安全检查、节假日安全检查、综合性安全检查和日常安全检查。
（四）坚持以科技为支撑，提高技防能力。
（五）坚持加强安全基础管理工作。
（六）坚持隐患排查治理。
（七）坚持对事故严格按照“四不放过”原则进行处理。
（八）坚持对违法违规行为进行严肃处理。
（九）坚持安全文化建设，创造良好的安全环境。
（十）坚持安全生产费用专款专用，保证安全生产投入的有效实施。
（十一）坚持严格执行操作规程和安全生产作业规定，严禁违章指挥、违章作业、违反劳动纪律。
编制中期规划(二)
如何编制“十三五”规划
如何编制“十三五”规划
前言
战略是企业生存与发展的基石。清晰而科学的发展战略能确保企业的发展方向，错误的发展战略将毁掉一家企业或一个产业。发展战略可分为国家层面的宏观战略和企业层面的微观战略两大类别。国家层面的发展战略通常以五年规划纲要等形式体现。企业层面的战略通常可进一步细分为：企业战略、业务战略、职能战略、部门战略等。
国家第十二个五年规划是国家对于2011—2015年期间的经济发展和社会生活进行的系统规划。“十二五”规划提出了八项重点内容：一是要通过扩大内需，特别是要通过建立扩大消费需求的长效机制，保持经济长期平稳较快发展；二是要通过增强创新能力，培育新型战略型产业，优化经济结构；三是要通过推进城镇化和加快新农村建设，调整优化城乡结构；四是要通过优化生产力布局，发挥地区比较优势，促进区域协调发展；五是要通过节能减排，发展绿色经济和低碳经济，增强可持续发展能力；六是要通过完善公共服务，加强社会管理，促进社会和谐稳定；七是要通过深化重点领域和关键环节的改革，完善社会主义市场经济体制；八是要通过转变对外经济发展方式，形成国际合作和对外竞争的新优势。在“十二五”规划的战略指引下，我国政府采取了一系列促进经济增长和扩大内需的政策与措施，实现了国内生产总值（2011—2013年）年均增长7%的业绩，也为全球经济持续改善做出了突出贡献，受到了世界各国的好评。
2015年，是国家“十二五”规划纲要实施的最后一年，也是编制第十三个五年规划的重要一年。“十二五”规划的中期进展情况表明：中国经济发展方式转变进一步加快，进一步纳入科学发展轨道，但是成效还尚未巩固，存在反复和逆转的可能。因此，我们认为“十三五”规划的基本思路是以“全面纳入”科学发展轨道为主题，以打造经济升级版为主线；同时，“十三五”规划关于经济方面，将重点关注如下内容：一是完善基本经济制度，包括完善产权保护制度、积极发展混合所有制经济，组建国有资本运营公司和国有资本投资公司、推动国有企业完善现代企业制度及支持非公有制经济健康发展；二是完善现代市场体系，包括
建立公平开放透明的市场规则、完善主要由市场决定价格的机制、建立城乡统一的建设用地市场、完善金融市场体系及深化科技体制改革；三是深化财税体制改革，包括改进预算管理制度及完善税收制度；四是构建开放型经济新体制，包括放宽投资准入、加快自由贸易区建设及扩大内陆沿边开放。
国资委直管的中央级特大型企业、地方国资委管理的国有重要企业，以及其他快速发展的成长型企业是国民经济发展的重要力量，也是稳定国家核心产业、推进国家科技创新、提升国家综合竞争力的支柱企业群体。这些企业在“十二五”规划期间，通过持续的、积极的、不懈的努力，在产业结构、发展模式、经营效益等方面得到了一定提升，取得了较好的成绩。但是，应该看到，在未来全球经济大环境下，企业经营环境不断变化，战略性决策有待研究与调整，才能适应产业发展，抓住机遇，保持可持续的发展。
企业战略要符合国家产业政策，与国家发展规划相一致，相应进行编制。通过企业层级的“十三五”规划和专项规划编制，能够明确企业发展战略，抓住国家产业振兴的有利时机，进行战略调整和发展模式转型，也是企业实现科学决策、可持续发展的基础。
仁达方略作为中国最具影响力的管理咨询机构，拥有国内顶尖的专业咨询专家，在服务企业战略规划、战略定位、管理提升等咨询服务的过程中，积累了丰富的案例与实践经验，在工业和信息化部、国资委等部委指导下，我们的咨询方法和服务能力得到了中央级企业、地方大型国有企业、中小型成长性企业，以及各级政府部门的好评。
在国家和企业编制“十三五”规划纲要的历史时期，仁达方略致力于国家产业政策和“十三五”规划的研究，立足专业优势，贯彻服务企业、服务经济、共同成长的目标，正确解读国家“十三五”规划的未来方向，剖析产业、企业的发展途径和并购重组实现路径，确立企业“十三五”规划编制与实施框架，通过规范性的思考，协助企业编制和实施科学、规范的规划纲要与发展战略，进而推动企业未来五年，乃至更长时期的可持续发展。
目录
前言 ..........................................................................................................错误！未定义书签。 上篇 “十三五”规划编制的准备工作 ..............................................错误！未定义书签。
一、编制“十三五”规划的时间安排 ..............................................错误！未定义书签。
二、编制“十三五”规划的组织保障 ..............................................错误！未定义书签。
三、编制“十三五”规划的职责与分工 ..........................................错误！未定义书签。【编制中期规划】
四、编制“十三五”规划的机制保障 ..............................................错误！未定义书签。
五、编制“十三五”规划的资金保障 ..............................................错误！未定义书签。 中篇 “十三五”规划的编制工作 ......................................................错误！未定义书签。
一、编制“十三五”规划的“六项注意” ......................................错误！未定义书签。
（一）明确编制目标和要求 ..........................................................错误！未定义书签。
（二）理清编制的基础和出发点 ..................................................错误！未定义书签。
（三）熟悉编制方法 ......................................................................错误！未定义书签。
（四）捋顺编制流程 ......................................................................错误！未定义书签。
（五）合理展现编制成果 ..............................................................错误！未定义书签。
（六）明晰编制的主要内容 ..........................................................错误！未定义书签。
二、“十三五”规划的编制模板 ......................................................错误！未定义书签。
（一）战略回顾与效果评估 ..........................................................错误！未定义书签。
（二）指导思想与原则 ..................................................................错误！未定义书签。
（三）愿景与战略目标 ..................................................................错误！未定义书签。
（四）集团总部主要职能战略和相应的组织结构 ......................错误！未定义书签。
（五）核心竞争力规划 ..................................................................错误！未定义书签。
（六）业务和业务组合战略 ..........................................................错误！未定义书签。
（七）财务规划 ..............................................................................错误！未定义书签。
（八）价值链战略 ..........................................................................错误！未定义书签。
（九）组织、激励和人力资源规划 ..............................................错误！未定义书签。
（十）战略管理体系 ......................................................................错误！未定义书签。
三、“十三五”规划的编制内容 ......................................................错误！未定义书签。
（一）制定战略规划的方法 ..........................................................错误！未定义书签。
（二）集团总体战略规划 ..............................................................错误！未定义书签。
（三）业务单元战略规划 ..............................................................错误！未定义书签。 下篇 “十三五”规划编制后的战略管理 ..........................................错误！未定义书签。
一、战略规划的质询、批准与公布 ..................................................错误！未定义书签。
二、战略规划的执行 ..........................................................................错误！未定义书签。
三、战略规划的评估 ..........................................................................错误！未定义书签。【编制中期规划】
四、战略检讨与调整 ..........................................................................错误！未定义书签。 附录 ..........................................................................................................错误！未定义书签。 附件1 “十三五”规划相关的宏观政策 ...........................................错误！未定义书签。
一、“十三五”规划相关的宏观政策 ..............................................错误！未定义书签。
二、“十三五”规划相关的产业政策 ..............................................错误！未定义书签。
三、“十三五”规划相关的区域政策 ..............................................错误！未定义书签。
四、“十三五”规划相关的其他政策 ..............................................错误！未定义书签。 附件2 仁达方略关于企业战略的最新研究成果 ...............................错误！未定义书签。
一、研究报告 ......................................................................................错误！未定义书签。
（一）《构建世界一流企业的十三要素》解读 ..........................错误！未定义书签。
（二）《双总部模式的研究》 ......................................................错误！未定义书签。
（三）《产融模式的路径和方法研究》 ......................................错误！未定义书签。
（四）《战略思维模式变革研究》 ..............................................错误！未定义书签。
（五）《企业并购重组的研究》 ..................................................错误！未定义书签。
（六）《多元化产业集团的业务选择和产业协同研究》 ..........错误！未定义书签。
二、前沿文章 ......................................................................................错误！未定义书签。
（一）《战略新思维：关公占秦琼》 ..........................................错误！未定义书签。
（二）《企业发展的辩证法之四：多就是少，少就是多》 ......错误！未定义书签。
（三）企业发展辩证法：快就是慢，慢就是快 ..........................错误！未定义书签。
（四）《“战略整合”是个伪命题》 ...............................................错误！未定义书签。
（五）《战略重组：板块化还是板结化》 ..................................错误！未定义书签。
三、专业图书 ......................................................................................错误！未定义书签。
四、其他知识产品 ..............................................................................错误！未定义书签。 附件3 仁达方略简介 ...........................................................................错误！未定义书签。
编制中期规划(三)
人力资源中期规划方案
编制中期规划(四)
浅谈如何编制中期财政规划
【摘要】随着经济社会的飞速发展，我国财政规划面临着诸多的发展问题。中期财政规划是中期预算的过渡形式，对全国经济体制发展具有重要的意义。“全球化”发展情况下，我国财政各项收入增速有所下降，财政收入和支出增长之间的问题不断激化。特别是表现在地方政府的债务危机上，在区域财政规划、专项资金融入中，都产生了一定的风险，不利于实现科学的财政预算规划。为了实现中期财政规划管理的科学性和可行性，国家财政部门应联通各级部门共同研制未来三年内的财政法制规划，对一些重大的财政进出款项进行预测，对规划方案中涉及的重大决策、研究项目、法制机制、财务评估进行管理，解决各项财务风险，实现科学化的财政编制规划。 【关键词】编制中期财政规划
一、中期财政规划编制的价值内涵和必要性
中期财政规划能够对未来三年到五年内的重大财务款项进行预测，并将其中所涉及到的财务账目，通过科学的形式，编制跨年、跨项、跨行的财政规划，实现财政预算工作的最佳状态。
（一）实行中期财政规划是建立现代财政制度、完善国家治理体系的重要内容
将更好地加强完善财政管理，发挥财政的基础性支撑性作用，推动政府将年度决策和中期决策相结合，使政府决策看得更长远，有利于规范政府行为和转变政府职能。
（二）减小财务预算中的误差
年度预算实现了政府在一年之内的财务收支方案，能够方便政府各部门进行资金运营和统筹规划，同时也利于了解政府相关单位的收支活动，实现民主监督。但是在财务年度预算的各项工作中，预算不足的情况有所显露。年度预算在编制执行中很难得到精确的统计，所以容易产生一定的工作误差。实现中期财政规划编制，能够将这种短期行为有所拉长，以便能够适应众多财政支出项目，加快资金流通的科学执行力度。
二、中期财政规划编制原则
（一）衔接融合
中期财政规划将规划期内收支计划与国家重大政策充分结合、有机衔接，以核心项目决策为发展依据，实现年度发展规划和中期、长期年度规划的合理性，为实现中长期施政目标提供财力保障。
（二）统筹配置
中期财政规划以规划期内各项财力来源为基础，包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保障基金四个预算部分。并结余结转资金、上级转移支付、债务收入等政策，努力实现财政统筹上的科学化和精确化。
（三）突出重点
中期财政规划按照公共财政和分级管理的原则，以财政支出为重点，集中财力投向经济社会发展全局的重大项目，有计划、分步骤地解决制约经济社会发展的关键问题，提升财政资金配置效率。
（四）审慎稳妥
中期财政规划的收支计划要与经济发展水平、财力状况相适应，收入预测要积极稳妥，支出安排要留有余地，逐年增加支出预留空间。要严格支出项目准入条件，不具备条件的暂不列入规划。
（五）滚动管理
第二个年度的预算在细化中期财政规划、落实新出台政策的基础上形成。预算执行中要建立年度评估机制，规划期内项目视成熟情况可在年度之间调整，具备实施条件的项目可列入年度预算。
（六）讲求绩效
在整体财政预算项目中，支出项目的具体安排要与和所计划的而社会经济绩效相互吻合。在整体的项目预算进度上，要将预算过程、监督检查、实施效果等问题统一在一起，从而建立一个绩效成果和预算安排相结合的运行机制，不断提高财政资金的使用效益。
三、中期财政规划的编制重点
为了实现科学化的财政规划，中期财政预算要在实现具体过渡形态的同时，对总体财政情况进行深入、细致的评判。一方面，相关工作人员要做到财政决策的稳定性，根据当前经济形势的具体走向，对财政收支项目进行适当的调节。使中期财政规划能够实现顺利、流畅的过渡。另一方面，在中期财政规划中，要将公告财政预算、政府资金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算融合在一起，针对具体的情况，设置不同的发展策略。
（一）对当前形式下财政收支进行评估
根据当前国民经济形式，政府财务部门要结合当前的国家政策、法律规章，结合社会发展“十三五”规划的具体内容，实施国内发展环境、财政经济收支的具体指标进行评估。同时，结合基期年的经济发展情况，在经济预测的基础上，相关财政科研人员还要对宏观经济政策进行深入的了解和普及，在做好各项评估工作的同时，科学预定各项财政项目的发展走向。
（二）积极应对财政收支中政策问题
积极分析当前财政支出政策中的各项问题，政府财务工作人员要根据当前财政支出的政策进行细节化的分析。并针对当前财务收支中的各项问题进行整合。在当前税收制度的构建中，将促进低碳环保、节能减排及相应的筹集财政策略融入其中。
在中期财政的编制规划中，一些重点支出的财政收支幅度或是生产总值上，对财政支出也具有重要的影响。社会医疗保障、文化卫生、科学教育等支出情况都跟随者人口数量、结构及进行变化。这些问题，都在财务整体预算总占有重要的地位。
除了上述财政收支问题，在一些地方政府的财务项目中都存在着债务风险危机。这些隐形的债务规模大小不一，但是会给中期财政规划的编制工作存着较大的发展阻碍。
（三）落实财政收支建设方案
在财政项目收支决策方案上，财务部门首先要经过严谨的审计、沟通、协商工作，提出相应的税制改革及重大项目税收调整方案。继而规划出政府性基金项目的时间计划、发展方向、具体流程。不断明确与之相关的政策项目实施情况，根据具体项目对经济产业的作用，科学调整企业税收、个人税收的实际状况。
其次在财政支出策略上，财政相关人员要定时、定期树立规划预期内的改革方案。不断调整项目支出方案，明确发展策略，继而罗列出年度内的财政收支任务。要建立“透明化”“科学化”的资金使用流程。构建一个全面的预算绩效监督机制，尽最大可能减少所沉淀的资金。
最后，在政府相关债务管理上，财务部门要将各项债务分类纳入风险预算管理中，建立高标准和高水平的债务风险预警系统和一二三级债务应急管理制度。
四、集中归纳中期财政规划编制机构
一是在中期财政工作的规划上，具体的编制工作要与财政部门进行对接，由相应税务部门、预算部门等配合完成。
二是作为集中管理中期财政规划的行政环节，财政部门负责对地方政府发的财政方案进行审核，组织和监督中期财政规划的执行。
三是税务部门等部门对财政部门将对地方的财政税收数据、经济波动趋势、价值内涵信息进行严谨、周密的分析。
四是由预算相关部门负责整理各项账目明细。
五、中期财政规划编制方法及编制程序
（一）编制方法
中期财政规划按照三年滚动的方式编制，第1年的收支安排最终形成年度财政预算；后两年为收支规划，包括具体支出项目，是规划期财政预算的基本框架。在接下来的年度审核上，将继续编制后两年的项目方案，依次类推，滚动编制。编制可以采用规划―项目预算法（PPBS）、趋势外推法、比例限制法、零基预算法、项目库法、专家会议法、绩效预算法等。
（二）实施流程
对于财政部门来说，编制中期财政规划的最佳时间应该在下一年度预算编制开始之前。在这个期间，财政部门要着手运行中期财政规划草案，并按照阶梯式的发展程序，由下到上进行逐级汇总。财政部门下发通知、预算部门结合国民经济进行实施、开展测算收支数额、实现中期财政规划的科学编制。最后，在由财政部门汇总编制年度预算草案和中期财政计划，报单位决策机构审批。
作者简介：王龙（1978-），女，汉族，山东寿光人，会计硕士，现就职陕西省西咸新区沣西新城财政局，研究方向：财政管理、财务管理。
编制中期规划(五)
浅析土地利用总体规划中期评估
[摘 要]土地利用总体规划是一项复杂性、综合性强的决策，其实施也有一个较长的时间过程。随着时间的推移，最初的规划决策的背景、目标都可能发生了变化，为了适应经济社会环境的新形势、新要求，可能需要对原有的规划目标、措施进行调整完善。因此，依照一定的方法和程序，对某一时期、范围内的土地利用规划实施情况进行客观评价与分析，总结成效经验、明晰问题原因、提出政策建议，既是一个科学、完整规划过程的必备环节，更是规划制度化管理的重要内容。 [关键词]太湖县 土地利用总体规划 中期评估
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）23-0292-01
安庆市太湖县土地利用总体规划（2006-2020年）（以下简称规划）已批准实施近3年，由于规划在指标体系、管制分区等方面与上一轮规划有明显差别，在规划实施一定时期内需要及时对其执行情况、实施成效以及适应性进行综合分析评估，从而为进一步加强规划的管理和实施、适时调整（修改）规划提供建议和思路。
按照国土资源部先后下发的《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发【2012】2号）和《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函【2014】1237号）等文件，明确了规划修编（修改）必须前置开展规划中期评估工作。国土资源部下发《土地利用总体规划实施评估技术指南》（以下简称指南），作为规划实施评估的技术指导。
安庆市太湖县地处皖江城市带的西部，在区域经济发展格局中具有重要地位，在承接长三角产业转移方面拥有得天独厚的优势。国务院批准设立皖江城市带承接产业转移示范区，并允许示范区在经济和社会发展相关领域具有先行先试权，促使经济发展更加迅猛，建设用地需求量进一步加大。太湖县以此为契机，对太湖县规划进行了规划中期评估。
一、评估目的及技术路线
（一）评估目的
太湖县规划实施评估目的是为了全面掌握规划实施期间规划目标的实现程度，评估规划实施的效果，分析检查规划实施中的问题以及产生问题的原因，引导规划的有效实施管理，为完善规划实施管理、调整和修改规划提供必要的理论和实践依据，促进太湖县经济、社会与环境的全面协调与可持续发展。
（二）评估内容
规划实施评估遵循客观真实、综合科学、统筹兼顾和评估前置四个原则的基础上，对规划的实施情况进行评估。主要包括对规划的下达指标完成情况、布局实施情况和规划适应性进行评估，形成评估结论，并根据评估结论对规划的后续实施提出建议。
（三）评估方法
土地规划实施评估中采用了系统分析法、指标评估法、空间分析法、专家咨询法、因果分析法、比较分析法和趋势分析法等方法。
二、指标执行情况评估
太湖县规划指标执行情况评估，选取有代表性的指标，建立指标体系，经过模型建立、指标权重确定、标准化计算和权重计算等过程，得到规划指标执行情况评估分值。
（一）规划指标评估
太湖县规划指标执行情况评估，从规划主要指标实施情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况和规划与经济社会发展匹配度等5个方面，选取了18项指标。根据太湖县2005年、2020年和2012年等3个时点的指标数据，通过指标执行情况评估流程得出分值。
（二）规划指标评估结论及执行异常原因
太湖县规划指标执行情况评估结果的等级为一般。标准化计算中，标准分60分以下的指标认为执行异常，规划指标评估中执行异常指标有建设用地总规模、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模等3项。执行异常的原因包括规划指标本身指标较高、规划编制中考虑不足和规划执行中未完全按规划进度实施等。
（三）规划指标评估结论
鉴于太湖县规划指标执行情况，判断规划实施在土地规划目标和管理措施未能顺利推进，且经济社会发展现状或趋势与规划目标存在偏离，继续执行规划可能会对地区经济社会正常发展形成束缚。建议适时对现行规划进行调整完善，以提高规划可操作性和可控性。
三、适应性评估
（一）现行土地规划与社会经济发展适应性评估
在经济社会快速发展背景下，选取4项规划控制性指标和2项规划布局情况对今后社会发展的保障和适宜程度进行适应性评估。
太湖县现行规划与社会经济发展的适应度为一般，指标和布局与社会经济发展需求较适应，但规划弹性空间调和度较小，仅能满足社会经济发展中用地量较小的、不定位的民生用地。
（二）城乡建设用地规模与城镇化、人口规模变化适应性评估
规划执行过程中，太湖县城乡建设用地规模增加较快，至评估时点2012年，城乡建设用地规模为已经超出了规划期末的控制目标。城乡建设用地规模的增加必然为人口的集聚提供了条件和可能，企业的集聚也会吸引更多人到城镇范围内落户，随着太湖县城镇建设、经济开发区和工业园区的快速发展，全县城镇化水平和人口规模均会有较大幅度的增加。因此，目前的城乡建设用地规模控制指标已经完全不能适应经济社会发展的要求。
（三）规划与重大经济社会变化适应性评估
太湖县在本轮土地规划实施期间，新增了皖江城市带承接产业转移示范区规划以及大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划，属于国家战略性区域政策变化，并属于发展类区域政策变化。
现行规划拟定的发展方向与重大经济社会变化方向基本一致，但因规划期间国家战略性区域政策变化，引起太湖县域发展的重大变化，也引起上级下达的规划控制指标、规划布局等都有重大变化。因此认为重大经济社会变化后，现行土地规划已不完全适应新的形势要求。
五、规划实施评估结论与建议
（一）评估结论 根据指标执行情况评估和适应性评估，太湖县规划实施评估结论为：
规划实施评估指标总体情况良好，但规划执行异常指标较多；规划实施既保护了耕地又促进了发展；规划指标警情趋于严重，应加大规划执行控制；规划与经济社会发展适应性一般；规划即将不适应土地管理的需要。
（二）建议
根据太湖县规划中期评估结论，结合太湖县实际情况提出以下建议：
进一步加大补充耕地力度；落实新的区域政策；调整用地布局，通过增加流量指标方式解决用地矛盾，及时开展土地利用总体规划调整完善。
六、经验体会
（一）规划评估为规划调整完善提供理性参考
规划实施评估过程中，发现在规划指标体系、指标下达数量、指标数据的逻辑关系等方面存在一些不足之处。规划中期评估能发现规划编制的一些问题，为各级政府、国土资源管理部门及其他职能部门，提供理性参考，慎重考虑有限土地资源统筹利用、规划保护目标统筹落实、规划控制指标统筹安排、规划用地布局统筹协调、建设用地规模统筹布置，为进一步完善土地规划提供参考。
（二）规划评估为规划实施提供技术参考
规划中期评估是以规划实施情况为评估对象，在太湖县规划实施评估过程中，发现总体指标执行良好，但也存在部分指标执行过快、部分指标执行过慢、部分指标执行出现偏差等的情况。上述问题，可为规划实施提供一系列技术参考，如控制各指标执行进度、及时制定规划实施措施纠偏、及时进行规划局部调整等。
（三）规划评估为国土资源管理提供技术依据
规划中期评估在规划编制、规划实施中点出成绩、发现不足，既能反映宏观管理政策的执行效果，又能反映地方在规划实施中遇到的困难，为国土资源统筹管理提供第一手真实材料，为进一步完善土地规划及其实施提供依据。
参考文献
[1] 辛凤云，胡晓洁，张海燕，于广清.论科学发展观与土地利用总体规划[J].安徽农学通报，2006年04期.
[2] 韩九云.常州市经济开发区土地利用规划后评估研究[D].中国地质大学（北京），2010年.
[3] 李章成，杨娟，任国业.土地利用总体规划实施评价――以绵阳市游仙区为例[J].西南农业学报，2011年03期.
作者简介
鲁李灿（1984-），安徽省太湖县人，大学文化，工作单位太湖县国土资源局。
编制中期规划(六)
如何应对我国财政改革面临的挑战
财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。过去的财税改革是市场化改革的突破口，新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。财政改革不断推进，成效逐步显现。由于整个改革进入深水区，加上经济进入新常态和国际环境影响，财政改革仍面临着风险与挑战，财政改革的任务依然十分艰巨。 一、我国财政改革面临的挑战
财政改革涉及国家治理的方方面面，问题复杂，遇到的阻力也多。相比其他改革，财政改革面临的挑战更具有不确定性。这突出表现在以下几个方面：
（一）如何统一国家财权
完善国家治理体系、维护国家长治久安，统一国家财权是关键。
国家财权，包括预算权、税费权、所有权、专卖权等内容。总体上看，国家财权至今未能实现统一。过去长期存在的自收自支的预算外资金，就是国家财权分散割裂的集中表现。现在，这个问题名义上解决了，“预算外资金”已经被取消，但预算“切块”的问题仍以各种形式存在，并形成了难以撼动的既得利益和权力。基金预算的存在，实际上就是预算权统一过程中遇到阻力而妥协的产物。基金预算的背后是各部门的权力和利益。一些专项收入都规定以收定支，专款专用，使财政资金使用碎片化。部门的“二次分配权”，严重肢解了预算的统一性，成为预算中的“预算外”，妨碍全面完整统一预算的真正实现。近年来，部门利益法制化现象较为普遍，这种做法实际上也是以另一种形式行使预算分配权，是以法律方式分割预算权，是对人大预算权的自我否定。
在公共部门之间，责权配置不当，导致政出多门，财政资金和政策严重“碎片化”，资金安排使用上重复、脱节和沉淀问题突出。
统一国家财权，就要统筹财政资金、减少专项资金、从法律上取消各种挂钩支出以及一般公共预算中专项收入以收定支的规定，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整预算权。
（二）如何权衡财政风险与公共风险
当前，我国经济迈入新常态，财政收入增速也开始减缓。但是人口老龄化、经济结构调整、贫富差距代际传递、生态环境保护等风险开始凸显，财政化解公共风险的压力很大。
化解全社会公共风险，实现国家在推动现代经济发展和社会关系重构中的作用，就必须使国家拥有与之相称的国家能力。国家能力主要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。所有这些能力的提升都要依靠财政活动加以支撑。推动财政改革，就必须要权衡财政风险与公共风险的关系。这涉及到财政规模和财政结构的优化问题。一方面，要通过结构性减税来实现稳增长的目标；另一方面，又不能降低政府公共服务和化解公共风险的能力，避免财政风险急剧扩大反过来威胁经济和社会稳定。
权衡财政风险与公共风险，需要处理好国家与市场、国家与社会的关系。哪些职责和支出应该由国家负责，哪些职责和支出应该由社会承担，目前还缺乏清晰的界定和规范的制度，社会预期模糊。这很可能加大公共风险，倒逼财政风险。
（三）如何处理民生与发展的关系
推动财政改革，应该在动态中处理好民生与发展的关系。当前，容易出现两个误区：一个是过分追求发展的速度和规模，忽视民生问题的解决，陷入为发展而发展的误区，偏离了本原的目标；一个是过分强调改善民生的力度和时限，把促进发展的必要资源过多地用于当下民生问题的解决，陷入杀鸡取卵的误区。一旦落入这两个误区当中，就无法处理好民生与发展的关系，产生另一种公共风险：既不能实现良性发展，也不能从根本上改善民生，从而背离可持续发展和长治久安的战略目标。
推进人口城镇化是财政改革中处理民生与发展关系的一个重要问题。人口城镇化的实质是农民市民化，这是一个长期的过程，意味着城镇化绝不能搞大跃进，只能是一步一步往前推进。农民市民化过程存在的不确定性也容易引发公共风险。财政改革是化解这些公共风险的宏观条件。人口城镇化要求各级政府的责任尤其是财政责任要做一个重新调整，事权、财权和财力要重新组合。城市政府的责任加大了，农村政府的责任跟以前也不同。事权要重新划分，有些事权要上移，有些上移到中央，有些上移到市。过去划分收支以户籍人口为依据，现在要重新界定。基本公共服务均等化也要重新定义，不能按照地域、空间这么一个静态的概念去搞。转移支付的依据要调整，过去是按户籍人口，现在必须要按常住人口，这是一个很大的变化。人口城镇化中的所有这些问题都会给财政改革带来严峻的挑战。
（四）如何形成财政改革合力
推动财政改革，必须从长期、整体分析出发，凝聚各方面力量，防范和化解我国发展过程中各种不确定性和公共风险。这涉及到多个层面：
一是政府之手与市场之手如何形成合力。从整体上来看，现代经济都是“混合经济”离不开“两只手”，两者应在分工基础上形成合作。两者怎么协同？要从制度上通过改革解决问题。
二是公共部门如何形成合力。形成有序的国家治理结构，应该在公共部门之间和各级政府间合理配置责任，形成合力。特别是从公共风险治理角度看，除了要强调中央和地方各自的责任，即强调分工以外，还要强调中央和地方的合作。合作不是传统意义所说的事权共担，而是分清责任，形成合力。
三是公平与效率如何相融合。效率与公平是整个发展的两个轮子。真正的可持续发展，不是谁兼顾谁的问题，两者必须融合，要把效率和公平变成两个动力。
四是经济资本与社会资本怎样有机结合。文化、教育、人力资源、社会诚信，这些社会资本会影响经济资本的效率。没有社会资本作为支撑条件，经济资本效率会越来越低。财政改革既要促进经济资本、社会资本积累，更重要的是要把二者融合起来，形成合力。
二、进一步推进财政改革的几点建议
按照十八届三中全会确定的目标和《财税改革总体方案》，财政改革正有序推进，预算改革先行，税制改革随行，中央与地方财政体制改革跟进。下面提出几点看法和建议。 （一）取消部门“二次分配权”，真正实现预算的完整性
推进国家治理现代化，深化财政改革，预算权的完整和统一是当务之急，迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面，真正实现预算的完整性和规范性。
一是理顺预算权力结构。一方面，国家治理层次强化人大对预算的审批和监督，另一方面，在政府治理层次，要统筹政府部门间预算权力的划分，彻底取消部门二次分配权以及法定挂钩机制，真正实现财政资金的统筹分配和使用。
二是完善预算决策机制。提高预算分配决策的层次，加大协调力度，加强人大的作用。要科学配置政府部门职能，并动态调整。要加快政府机构改革，以部门职能、机构设置合理化为基础保障财政资金统筹使用，形成合力。
三是扩大人民群众对预算的参与。新修订的预算法对基层预算审查需要吸收民众参与等提出了明确要求。当前，一些地方尝试参与式预算探索，加强了社会参与预算审核的过程，是有益的探索，今后应当有序扩大。
（二）加快实施中期财政规划，推动政府决策方式转变
实施中期财政规划，将带来政府决策方式的重大转变，由年度决策为主转向年度决策与中期决策相结合，更具前瞻性和连续性。
编制中期财政规划，首先要从技术、条件等方面入手，做好各方面准备和保障工作，确保规划编制科学、合理。其次，要强化中期财政规划的预算约束力。强化跨期预算约束，保障政府活动的稳定性和连续性。强化3年滚动财政规划编制，促进政府、部门、项目资金跨期统筹安排。第三，要做好中期财政规划与其他相关规划的衔接。没有相应规划的衔接，后期的约束力很难保证。
（三）加快政府会计改革和信息化建设，夯实财政管理基础
加快权责发生制政府会计制度改革，建立政府财务报告制度。应加快建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南，健全完善政府会计制度，制定政府财务报告编制办法和操作指南，建立健全政府财务报告审计和公开制度。
加快财政管理信息系统建设，避免信息“碎片化”和“信息孤岛”。一是真正实现政府信息部门内部、部门之间共享。二是运用大数据理念，建立完备的政府财政数据库，提高预算执行分析和预测水平。三是建立大数据动态系统，及时全面掌握与财政运行管理相关的数据。四是建立政府资金、资产和负债的信息系统和数据库，为编制政府综合报告提供全面准确的基础信息，为准确测算政府运行成本和评价政府绩效提供技术支撑，为财政改革提供铺路石。
（四）从两级治理出发，完善中央与地方财政体制
从国家治理来观察，深化财政体制改革，要完善两级治理架构。财政体制改革分两个层次来进行：一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应；二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。
第一，国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制。这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政性分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。
第二，地方层面的财政体制改革，可因地制宜。因为地方不具有同质性，如行政体制上有省、直辖市、自治区等不同存在形式，在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方的各级政府之间。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性，让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一，活而不乱的条件。
第三，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，即“事权法定”原则。“事权法定”是形成合理行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，应当在宪法中有所体现。而我国现行宪法有关内容不能适应这一要求。宪法第八十九条第（四）项规定，国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，没有体现“事权法定”的原则；宪法第一百零七条规定了县级以上地方各级人民政府十多项事权，基本是“上下一般粗”的。要贯彻十八届四中全会所确定的“事权法定”的原则，需要进一步完善宪法，在宪法中明确提出事权划分的基本原则，如：事权法定、权责一致、国家统一与因地制宜结合、效率与公平相结合等原则，作为其他有关事权划分法律规定的宪法依据。
第四，建立事权与支出责任相适应的制度。事权、财权与财力是财政体制的三要素。事权改革是现行财政体制改革的一个重点，其改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整。在“中央决策、地方执行”的基本框架下，部分决策权下移，尤其是一些行政审批，可以交给地方，以扩大地方决策的自主权；地方的部分执行权上移，由中央来直接履行，减少地方过多的执行事项，从而减少地方支出责任。在地方内部，即省以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级或省一级。这样，也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。
（五）建立辖区财政责任机制，构建和完善地方税体系
防止省以下各级政府的“层级化”行为倾向，应建立有效的辖区财政责任机制，这是地方财政体制改革的核心。
一是明确辖区内的横向财政平衡责任。在既定的中央与地方财政体制条件下，省一级政府应负责其辖区内的横向财政平衡，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。
二是明确辖区内的纵向财政平衡责任。也就是说，不能只顾本级政府财政能过日子，还要保障辖区内下级政府财政能过日子。例如，在省域范围内，应做到省市县乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。在市域范围内，要做到市县乡镇政府财政之间的财力与事权相匹配。
三是从完善国家治理体系高度推进“营改增”后地方税改革。目前，地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题，还涉及许多与国家治理相关的重大问题。应适当扩大地方的税收权限。我国的地方治理结构有很大的区域异质性，全国各个地方经济社会以及自然状况不同，应赋予地方因地制宜的权限，如适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央，而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征，但中央保持否决权，需报中央审议，中央同意方能开征。要构建以消费为税基的地方税种，动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等等，都可以成为地方税基。这与当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的。
（作者为财政部财政科学研究所所长）
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