机构整合,检察院(一)
内设机构改革与检察权优化(修改)
基层院机构整合与检察权优化的思考
蒋 伟
内容摘要：基层检察院内设机构过多，存在职责交叉、职能错位等弊端，应当“以深化改革和依法治国”精神为指引，按照“精简、效能”原则整合机构，依照法治原则优化检察权配臵，新建工作机制，保障检察权独立行使。
关键词：机构臃肿 依法整合 职权优化 独立高效
党的十八大三中、四中全会分别做出了深化改革和依法治国的决定，顺应人民群众新期待，从国家长治久安和社会发展高度对司法改革做出了战略部署。基层检察院作为司法机关的重要组成部分，务必以中央依法治国和深化司法改革的指导精神和基本原则为方向，以务实作风、创新思维、法治模式来进一步深化检察改革，整合内设机构资源，优化检察权配臵，才能保障检察工作与时俱进地科学发展。 一、正视内设机构现状与弊端
现目前，基层检察院一般设立了政治处、办公室、研究室、行政装备科、侦查监督科、未成年人刑事犯罪检察科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防科，监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、法警大队、监察科、案件管理办公室、派驻检察室等内设机构；此外， 1
派驻纪检组长名义是纪委派驻人员，实际是本单位占编领导干部。而在职务犯罪侦查过程中，往往实行的是集中反贪、反渎、预防、法警等部门力量合力攻坚形式。这些机构的设立，表面上来看，基本遵循了上下对应设臵原则，但从数量上来看,有点过多、过滥。主要弊端表现如下：
一是机构过多，人力资源分散。一般基层院编制60人
左右，院领导大致7人，法警7—8人。普遍有18个内设（派驻）机构，反贪、公诉、办公室人员配臵稍多一些，这样就导致了一些1人或无人科室的出现，某些机构负责人交叉兼职在所难免。又比如，监察科的其工作内容完全与政治处、派驻纪检组重合，队伍的教育整顿一般都由政治处完成。有些基层院为解决法警职级待遇，就安排一名法警担任监察科长，享受中层干部待遇。
二是机构职责交叉混乱。比如，控告申诉检察科，受理职务犯罪举报和开展初查工作，实际上反贪、反渎都直接在做这些工作，控申部门在这方面仅起个登记转发作用，可有可无；其他民事行政案件申诉，有单独的民事行政检察科受理和承办。
三是机构名称混乱，名不副实。比如，县级院行政装备科，其上级院对口部门为计划财务装备处，承担后勤管理保障职责，“行政”、“计划”二字显得多余。又比如，派驻检察室，都要负责若干个乡镇相关检察工作，有的叫派出检 2
察室，有的叫XX乡（镇）检察室，名称混乱，往往让群众产生错觉。检察室往往只有1人，甚至是兼职轮流的，作用发挥较小。
四是机构职级高低不一。同为内设机构，反贪、反渎、案管负责人均为副科职干部，其他科室负责人为股所级；不同区县检察室主任，有的配备为副科职，有的配备为股所级。让其他科室负责人心有不平。比如公诉科承担了业务工作非常繁重，一年忙碌无四季，负责人自然有怨言。
四是业务部门人员和行政管理服务人员比例不协调，非业务部门人员比例偏大，政治处、办公室、行装、党务人员等过多，往往占50%以上；这些部门主要应对同级党委、政府的“摊派”工作，大多与检察工作无直接联系。比如，县委要求选派一名以上年轻检察干部常驻乡村担任村书记或村主任助理，工作主要内容就是乡村干部职责；与其这样，还不如直接把这名干部调到乡镇或农业对口部门工作。
二、内设机构改革思路
一是要遵循检察属性规律。鉴于以上弊端，内设机构设臵的改革势在必行，否则，是无法适应“强化监督，维护公平正义”的历史新任务的。我们应当在宪法和法律的规定范围内,充分考虑到法律监督职权配臵的科学性、合理性, 从发挥法律监督整体职能出发,对机构和相近的连贯职责进行必要的精简、调整，使机构设臵和人员配臵精干高效。人力 3
资源必须大量向业务部门倾斜和充实，既要考虑到整体协调、配合,又要考虑相互之间的监督制约,实现法律监督功能的最大化和最优化的组织系统架构。
二是要贯彻好“适应需要、统一规范、精干效能”三大原则。按照检察权优化配臵、提升效能的思路，内设机构改革应遵循“适应需要、统一规范、精干效能”三原则。“适应需要”原则，必须首先适应法律监督业务工作需要，再考虑行政管理和后勤保障服务需要，来确定机构和人力资源分布。不能搞简单的撤销机构或裁减人员，而应从实际出发，在职能整合基础上，进行合理调整，优化重组，确保所设机构和人员配臵适应检察工作长远发展的需要。“统一规范”原则，要求内设机构名称要统一规范。同一层级院之间以及基层与上级院之间内设机构的数量、名称应大体一致，相互对应；此外，内设机构的职能应统一规范，分工和隶属、制约关系要明确，务求形成完整统一，相互协调，各司其职，各负其责的法律监督体系。“精简效能”原则，是任何机构设臵都应遵循的基本原则。我们应引进和参照现代企业管理制度的科学原理，充实履行检察职能的业务办案部门，精简行政和后勤部门，全面实行检察官分类制度管理，优化力量配臵，增强内部活力。
三是地方党委不再分摊任务和考核。要顺利完成以上改革，要尽快实现检察工作与地方工作脱钩。同级党委、政府 4
不再安排诸如招商引资、环境美化、扶贫惠民、经济建设等非检务活动。不脱钩的话，综合服务部门人员就精简不掉，要牵涉大量人力、物力去应对地方党委政府安排的其他工作，执法办案的一线人员得不到调整充实，强化法律监督职能也就落不到实处。检察机关只能通过法律监督，查办和惩治犯罪，营造廉洁政务环境、维护社会稳定来实现服务地方发展大局；应当取消同级党委、政府对检察机关进行年度目标考核制度，这样一来就利于检察机关独立依法办案，在查办职务犯罪上将摆脱束缚，一定会带来更大的检察效能提升空间。
三、内设机构职能整合构想
应根据宪法和法律的规定,以强化检察职能实现为主,
合并职能重叠部门,以求达到履职公正、高效的目标。按照上述机构改革思路，进一步强化职能和人力资源整合。
首先，组建反职务犯罪局。强化职务犯罪查办和预防工作，将反贪、反渎、控申、预防四个机构合并，成立反职务犯罪局，行使职务犯罪预防、受理、侦查职责，设臵局长和教导员各1名，按照副科职干部配备。在各地侦查办案实践中，这四个部门资源和人力往往是集中使用的，这是合并的现实基础。
第二，民事行政检察科更名为民行科。民事行政检察科名称太冗长，要精简名称，根据发展需要扩充职能，更名为 5
机构整合,检察院(二)
对检察机关内设机构设置问题的思考
对检察机关内设机构设置问题的思考 【内容提要】检察机关恢复重建三十多年来,各地检察改革力度不断加大。《人民检察院组织法》对检察机关内设机构的设置做了原则性的规定:“最高人民检察院根据需要,设定若干检察厅和其他业务机构,地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。这一规定突出了内设机构设置的灵活性,为基层检察院的改革和完善提供了发展和探索的空间。进一步改革和完善基层检察院机构设置,是一个值得实践与探索的重要问题。【机构整合,检察院】
【关 键 词】基层检察机关 内设机构 改革
在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的今天,基层检察机关作为履行法律监督职能的基础单位,其内设机构设置是否科学、合理,直接影响到检察职能的发挥以及检察机关在人们心目中的形象和地位。因此,思考检察机关尤其是基层检察院内设机构的改革,建立科学合理的内设机构体系,对于促进各项检察业务的深入开展,加强法律监督能力建设,全面推进检察事业,具有非常重要的意义。
一、基层检察院内设机构设置的现状
从2002年机构改革以来,基层检察院根据《人民检察院组织法》的有关规定,以宪法赋予检察机关的法律监督权能为中心,一般设立了侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、办公室、政工科、警务科、监察科、案件管理中心等内设机构,这些机构的设立从数量上来看,基本都是上下对应设置,从功能上来说,与法律赋予检察机关的职能基本相适应,较好地履行了法律监督职能,维护公平正义,打击犯罪,维护社会稳定,对促进社会和谐起到了重要作用。但是随着社会的发展变化,现行检察机关基层院内设机构体系,显示出了不少不适应或即将不适应社会发展和检察事业发展的环节和部位,主要表现在以下几个方面:
(一)内设机构设置乱。检察机关内设机构的设置与检察职权的内部配置密切相连,内设机构设置的是否科学、合理,直接反映了对检察权的认识。目前全国甚至是同一地区的基层检察院的内设机构没有统一标准。同样是基层院,山东省淄博市的基层院都设研究室,而东营市的基层院则没有设研究室,研究工作或设在办公室或设在政工科。以东营市职务犯罪预防科为例,目前仅东营区院计划单设预防科,其他县区院则把预防科放在反贪局内。预防机构独立设置,还是与反贪局合为一体,反映了对职务犯罪预防职能的不同观念,即检察机关进行职务犯罪预防与查办职务犯罪案件是不是各自独立的两个职能。
(二)内设机构名称乱。在现有的内设机构中,职能大体相同的内设机构,名称却存在着明显的差别。同是检察政治工作部门,山东省的淄博、济宁等市的基层院设政治处,下设组织人事科,宣传教育科,而东营市的基层院设政工科,不再具体划分。又如,研究工作,有的设研究室,有的设政研室,有的设法律政策研究室、有的设宣传调研科。同样是基层院,有的反贪局按一个副科级单位设置,有的内设侦查一科、二科、综合科等几个副科级单位。
(三)派出机构乱。有的派出机构是副科级,有的甚至连副科级也算不上。有的叫派出检察室、有的叫派驻检察室、有的叫乡镇检察室。目前山东省正在大力推行派出检察室,淄博市的基层院设了大量的派出机构,仅博山区院就设置了三个派出检察室,均为副科级,临淄区院也设置了两个派出检察室,没有明确级别,而东营市基层院的派出检察室则正在筹建中。派出检察室的设置直接涉及到检察职能延
伸的空间问题,也涉及到对检察权性质功能的理解。
(四)内设机构设立缺乏自主权。根据《人民检察院组织法》的规定,内部机构的设置应当由检察机关根据工作需要进行确定,但现实情况却大相径庭。基层院要设立某个业务机构,不仅本身无权决定,而且连上级检察机关也难以左右,必须报本级机构编制部门进行审查批准。而机构编制部门往往以政府各级部门之间是否平衡作为是否批准的出发点,致使有的业务机构,尽管从检察机关来看确属需要,非设不可,但机构编制部门却很难予以批准。即使按照上级检察机关命令下文设立机构,如果得不到机构编制部门的认可,也难以名正言顺。目前东营市基层院的监察科(或称监察室)、案件管理中心即属此类情况。
二、现行机构设置对行使检察权的影响
基层检察院内设机构设置上的混乱在一定程度上反映了检察机关对自己的职能如何分类尚无统一的、明确的认识。这在很大程度上影响了检察权的有效行使和检察机关的公众形象。
(一)部分检察权的行使出现空白。机构设置是权力行使的组织保障。法律赋予检察机关的职权,只有通过一定的机构设置,落实为具体职能部门,才能保证其行使。例如,刑事诉讼法第224条明确规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”,即法律赋予检察机关对刑罚执行活动进行监督的职权。但是由于基层检察院的内设机构只有监所检察科,所以对刑罚执行活动的监督仅限于看守所,而对于法律规定由人民法院执行的大量的财产刑,由派出所执行的缓刑以及对假释、保外就医的社会服刑人员,就没有机构承担监督的职责。
(二)影响检察资源的充分利用。检察机关的资源本身十分有限,但是由于机构设置的不科学、不合理,使有限的资源不能充分发挥作用。例如,东营市基层院的政工科,一般是二至四人,除了干部人事、教育培训、检察宣传、检察政工四项基本工作之外,还要负责机关党建、各类主题实践活动、劳资保险、表彰奖励、精神文明建设、社会治安综合治理等工作,人少事多,常常是年头忙到年尾。同时各项主题活动要开展的有声有色,就得经常找些事来做,这无疑又给业务部门增加过多的非业务活动,以致把检察机关的大量精力用在检察职能以外的活动上。
(三)影响执法规范化建设。近年来,检察机关努力加强执法规范化建设,这是保障检察机关依法独立公正行使检察权的重大举措。但是,执法规范化的基本前提是组织机构的规范化。如果检察机关内设机构本身就不规范,各个检察机关有自己的设置,全国、全省甚至全市就很难形成统一的执法规范,规范化建设也自然无法实现。因为机构设置与职权划分是分不开的。机构设置不同,职权划分、制约以及对行使职权的考核就无法相同,执法规范也就难以做到统一。比如,同样是基层院的反贪局,设两个侦查科和设三个侦查科的院,在职务犯罪侦查权的分解方面必然会有所差别,而这种差别也就必然会带来具体规范上的差异。
三、检察机关内设机构设置应遵循的原则
基层检察机关内设机构设置要根据宪法和法律的规定,结合基层检察工作的实际,以实现强化法律监督职能,维护公平正义为目标。因此,应遵循以下原则。
(一)统一规范原则。基层检察机关之间以及基层检察机关与上级机关之间内设机构的数量、名称应大体一致,相互对应。所设机构的职能目标应统一,分工和隶属、制约关系要明确,务求形成完整统一,相互协调,各司其职,各负其责的法律监督体系。
(二)依法设立原则。基层检察机关内设机构的设置,必须根据我国宪法和法律的规定进行,必须在具有中国特色的社会主义法治前提下,依照《人民检察院组织
法》开展。
(三)协调发展原则。宪法和法律赋予了检察机关法律监督的权利,因此,在内设机构设置上必须从强化法律监督的整体功能和有利各项业务工作协调,可持续发展的要求,防止片面追求某一方面的强化和发展而导致整体功能发挥的不全面、不协调、不稳定。
(四)精简高效原则。基层检察机关的内设机构设置要进一步完善法律监督职权配置的科学性、合理性,在宪法和法律的规定范围内,从既有利于协调、配合,又有利于监督制约,既有利于发挥法律监督单项职能,又有利于发挥法律监督整体职能出发,对机构进行适应的精简、调整、合并和充实,使机构设置更为合理、科学、精干高效,为实现法律监督功能的最大化和最优化构建立相应的组织载体。
四、基层检察机关内设机构改革的思考
基层检察机关内部机构设置是一项系统工程,应根据宪法和法律的规定,以充实基层检察机关的业务工作为主,合并职能重叠部门,以求达到提高工作效率和工作业绩的目的。
(一)将侦查监督科、公诉科合并,成立刑事检察科。基层检察机关分设侦查监督科和公诉科,主要是为了加强内部监督制约,现在各基层院都专门成立了案件管理中心,其在承担案件受理、分流、登记、备案的程序性职能之外,应该更加充分履行对案件的监督管理职责。这样,就可以将侦查监督科和公诉科合并,节省、整合司法资源,推行谁批捕、谁主诉的办案机制,减轻集中受案的压力,加快办案速度。
(二)将公诉科的抗诉职能并入民事行政检察科,成立审判监督科。以山东省东营市河口区院为例,2007年至2011年上半年间,刑事案件提出抗诉26件,改判1件,而提起公诉的案件有777件,提抗和改判率仅为公诉案件总数的百分之四。究其原因,主要是因为有些公诉案件怕被法院判决无罪,影响办案质量,所以对法院有所忌惮,公诉人不愿抗将公诉职能与抗诉职能相分离,必将大大增加刑事案件的抗诉数量和质量,形成监督机制以保证办案质量。刑事抗诉职能与民事、行政案件,都是针对法院不公的判决、裁定,完全可以合二为一,成立审判监督科。
(三)将控申科(受理举报部分)反贪局、反渎局、司法警察大队合并,成立职务犯罪侦查局。控申科受理的自侦案件线索,与反贪局、反渎局一脉相承,将控申科受理举报职能编入职务犯罪侦查局,有利于对举报线索的协调、递转、快捷地处理,减少流转程序,提高工作效率。反贪局、反渎局同属检察机关职务犯罪侦查部门,而在基层院司法实践中,遇有大要案、疑难复杂案件,往往整合这二个局的侦查资源,而且渎职贪贿案件往往相互交织在一起,统归一个部门管辖,有利于线索的深查细挖,形成反腐合力,提高侦破职务犯罪成功率,有效利用司法资源。司法警察大队基本上是为职务犯罪侦查提供警务上的保障,可以归入职务犯罪侦查局。
(四)将监所检察科改为刑罚执行监督科。从刑事诉讼法规定的职能看,监所检察科的名称完全不能涵盖其职能,因为监所科除对监狱、看守所等刑罚执行机关的执法监督外,还承担了对监外五种人的检察监督。因此,可以将监所检察科改为刑罚执行监督科,以体现检察机关刑罚执行监督的属性。
(五)将监察科(监察室)并入政工科,改称政治部(处)。将监察科并入政工科主要原因是监察工作和思想政治工作、组织宣传工作一样,都是做人的工作,规范人的行为,提高人的素质,激发人的活力,而且将政工科更名为政治部(处)与党委工作部门相对应,与检察机关内设业务机构相区别。
总之,基层检察机关承载社会矛盾化解,社会管理创新,公正廉洁执法的重要
职责,其内设机构的改革与完善必将进一步强化法律监督,推进三项重点工作的开展,为地方经济社会发展和大局稳定将会发挥越来越大的作用。
机构整合,检察院(三)
检察院各部门职责
检察院各部门职责
一、办公室
负责院务活动的组织、计划、实施和检查落实；负责机关日常事务和对外联络；负责机要收发、督办、统计、会务、文印、打字、接待和档案管理。
二、侦查监督处
负责本院管辖由县公安局和本院自侦部门提请批准逮捕的案件审查；负责辖区内有关批准逮捕案件的复核；负责对公安机关和本院自侦部门的侦查监督；请示和提请延长羁押期限和要求解除强制措施案件的审查。
三、公诉处
负责属本院管辖的刑事案件、经济案件、法纪案件的审查起诉、出庭支持公诉和抗诉工作。
四、渎职侵权检察处
负责辖区内徇私舞弊、刑讯逼供、玩忽职守等国家工作人员渎职、侵权案件的调查、立案侦查和预审。
五、反贪污贿赂局：内设侦查一处和侦查二处
侦查一处负责辖区内贪污、贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明、境外存款隐瞒不报等经济案件的侦查、预审；接受上级交办的其它经济犯罪案件的调查、立案和预审。
侦查二处承担辖区内部分贪污、贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明、境外存款隐瞒不报等经济案件的侦查、预审工作；负责协查工作；负责研究、分析辖区内职务犯罪预防工作的特点、规律，提出贪污、贿赂、渎职犯罪预防对策；开展对未成年人犯罪的预防工作；负责对检察机关在检察环节中其他社会治安综合治理工作的指导；负责对职务犯罪预防工作的法制宣传。
六、控告申诉检察处
负责受理本院管辖的公民或法人的举报，负责本院其他部门发现的案件线索的初查工作；受理应由本院负责刑事赔偿的各类案件；承担其它本院管辖的刑事申诉案件的审查。
七、民事行政检察处
受理辖区内公民、法人不服人民法院做出已生效的民事、经济、行政判决、裁定而提出的申诉案件；负责辖区内民事、经济、行政案件的提请抗诉和建议抗诉；负责受理上级交办的申诉案件。
八、监所检察处
负责对辖区内监狱、看守所、劳教场所的活动是否合法进行监督；承办发生在监狱、劳教场所的贪污、贿赂、侵权、渎职等案件的侦查工作及被监管改造人员重新犯罪案件的批捕、起诉工作。
九、法律政策研究室
负责本院执行政策法律情况的调查研究工作，向院领导和有关业务部门提出意见和建议，开展检察理论研究；负责本院检察委员会的日常工作；负责检察业务的统计和数据分析；负责文秘、起草本院年度计划、工作总结和综合性文件及汇编信息、简报。
十、检察技术处
负责本院的摄像、照相、纹检、痕检、现场勘检、司法会计、司法技术工作，参加有关疑难案件的会检，负责全院计算机的管理和维护。【机构整合,检察院】
十一、法警大队
负责本院提解、押送犯罪嫌疑人和罪犯，警卫审讯现场、送达法律文书、传唤当事人及其有关诉讼参与人；依法执行刑事强制措施，参与侦查活动；完成法律规定的司法警察的其他工作。
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