政策偏向(一)
公共政策执行偏差矫正
公共政策执行偏差矫正
定义：执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 与政策创新根本区别在于是否偏离政策目标
表现形式
(1)象征式政策执行 ——表面文章
(2)附加式政策执行 ——附加偏离政策目标内容
(3)残缺式政策执行 ——部分执行政策
(4)替代式政策执行 ——执行者处出于不同目的用自己一套替代原政策
(5)观望式政策执行
(6)照搬式政策执行
(7)规避式政策执行
公共政策执行偏差产生的原因
(一)主观原因
1、执行者的自利性—追求自身利益最大化【政策偏向】
2、执行者的素质缺陷 ——专业水平、能力水平、意志品质
3、执行机构的管理缺陷——组织结构不合理、内部沟通不畅
4、准备工作不足【政策偏向】
5、宣传缺陷 ——夸大、不足、不实
(二)客观原因
1、政策质量低劣，不能准确地针对政策问题
2、政策环境的变化
3、目标群体的压力 ——利益集团压力 、目标群体的文化障碍
4、政策资源不足
5、执行监督不力
公共政策执行偏差的矫正
1．加强公共政策执行的成本——收益分析 ，以获得目标群体的更多支持
2．加强公共政策的认知力度 ——加强宣传，加深对公共政策理解
3．努力提高公共政策执行者的素质
4．加强公共政策执行的控制与监督
5．加强公共政策执行的制度创新
政策偏向(二)
论政策执行偏差的原因
论政策执行偏差的原因
摘要本文结合中国政策执行实践，分析了政策执行偏差的含义、表现及其危害。同时，以利益博弈为视角，以“经济人”为假设前提，探讨了导致政策执行偏差的原因。在此基础上，本文提出了利益整合的方案，旨在努力减少我国政策执行偏差，提高政策执行效率。
关键词政策执行偏差利益博弈
所谓公共政策执行偏差，是指政策执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的影响，其行为效果偏离政策目标并产生不良后果的政策现象。有的学者也把这种现象称为“执行不力”、“执行梗阻”、“执行走样”、“执行失灵”等等。
一、我国公共政策执行偏差概述
大量的研究和事实表明，几乎每个国家在实际的政策执行过程当中都不可避免地遇到许多的障碍，出现政策执行偏差。改革开放30年来，党和政府先后制定并出台了一系列正确的方针政策，使我国的现代化建设事业取得了举世瞩目的伟大成就。但我们也应看到，在我国现实的政策执行过程当中，还存在着诸如“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”、“政策走样”等政策执行偏差现象，导致政策目标不能有效实现甚至完全落空。
政策执行偏差行为，严重影响了公共政策预期目标的实现，妨碍了政府公共管理职能的正常发挥；损害了公共政策的严肃性和权威性，造成巨大的资源浪费；损害了政策对象的利益，降低了政策对象对社会公共权威的信任度，而执行偏差过多更会损害政府的形象，降低政府的权威性，甚至危及政府统治的合法性基础，引起政治、经济、社会生活的无序和混乱，阻碍社会主义现代化建设的进程。
二、分析模型和结构
1.分析政策执行偏差原因的理论前提：“经济人”假设。公共选择理论以“经济人”假设为前提，把经济学中的个人选择行为与政治学中的公共选择行为纳入同一个分析模式。这里的“经济人”具有两重涵义：在行为动机上他是自利的，总是追求自身利益最大化，以满足自己的偏好；在行为方式上他是理性的，具有认识、推理和反思的能力，总是力图以最小的投入获得最大的回报。在良好法律和制度的保证下，会主动适应并接受制度约束，促进社【政策偏向】
会的公共利益，这一点被当作“经济人”假设的核心或灵魂。在中国公共政策执行过程中，由于“上有政策、下有对策”等执行规避现象屡见不鲜，作为政策执行主体的政府，其扮演的角色备受争论。政府作为宏观经济的行为主体，其行为目标就有“经济人”的特点，或者是追求本国的国民生产总值最大，或者是追求充分就业，物价稳定，使个人或者居民所获得的效用最大化，为社会提供最优的社会公共产品，政府在追求自己行为目标的最优化过程实际上就是“经济人”思维方式的延伸。
2.政策执行偏差原因的分析模型：博弈模型。“博弈”意为对策、游戏，而作为一种研究理性的决策者之间冲突与合作的理论，博弈论着重研究决策主体的行为在发生直接的相互作用时，人们如何进行决策以及这种决策的均衡问题。在博弈论分析中，一定场合中的每一个对弈者在决定采取何种行动时都有策略、有目的地行事，他考虑到他的决策行为对其他人的可能影响以及其他人的行为对他的可能影响，通过选择最佳行动计划，来寻求收益或效用的最大化。由于现实生活中人们利益冲突具有普遍性，所以博弈论在包括政策科学在内的许多研究领域都得到了广泛的应用。
三、基于利益博弈视角的政策执行偏差的原因分析
1.中央与地方政府间的结构性利益博弈。为了便于分析，我们不妨把省级地方政府可选择的策略设定为执行政策或抵制政策；中央政府可选择的策略是查处或宽容。当省级地方政府执行政策时，中央政府可选择的支付是兑现奖励或者节省奖励费用。在作出策略选择前，地方政府能够意识到，不同的政策执行策略将带来不同的后果，但后果又是不确定的；若抵制政策，中央政府可能查处，但也可能宽容；若执行政策，中央政府可能兑现奖励，但也不排除中央政府失信而使自己得不到任何补偿。因此，地方政府只能在权衡各种策略的期望收益值之后，才能选定最优策略。而中央政府方面，在政策开始实施后，则要先考察地方政府到底实施了何种行动，然后再相机决策。应用逆向归纳法可知，无论中央政府查处与否，当抵制政策的期望收益值都大于执行政策的期望收益值时，抵制政策将成为地方政府的占优选择；当抵制政策遭到查处得不偿失时，地方政府则将优先选择执行。相应的，当中央政府观察到地方政府执行政策，可以不必采取任何行动；当观察到地方政府抵制政策，中央政府将
会对查处与宽容的期望收益值作一权衡比较，只有当查处策略的期望收益更大时，理论上中央政府才会选择查处策略。当地方政府确信中央政府查处执行不力将得不偿失时，中央政府的“惩处承诺”将不可置信，由此，地方政府将“理性”地选择抵制。另外，对中央政府作出的“奖励承诺”是否信任，也将影响到地方政府的执行态度，导致执行偏差。
2.地方政府间的竞争性利益博弈。我国行政管理领域，从中央到地方共有包括中央——省、自治区、直辖市——地市——县市区——乡镇等五个政府层次。其中，地方政府指省、自治区、直辖市——地市——县市区——乡镇这四级。在绩效考核中，地方政府为了追求更好的政绩，在“同行”中脱颖而出，通常会采取“与邻为壑”甚至是“挖墙脚”的策略，与同行展开利益追逐，形成地方政府之间纵向与横向的利益争夺。从纵向上看，地方政府间的利益争夺存在于不同级别的政府间，既包括存在隶属关系的上下级政府间竞争，如省与所辖市、市与所辖县的关系；又包括不具有隶属关系，且行政级别不同的政府间竞争，如某一省级政府与其他省市的地市级或者县级政府的竞争。从横向上看，地方政府间的利益争夺又主要包括三个层次：一是地区分布相同的省、市、自治区，如东西部、南北地区之间；二是行政辖区相同的地市、县市、乡镇之间；三是行政辖区不同但却相邻的地市、县市、乡镇之间。
3.行政个体的利益追求。在中国，行政人在公共政策执行利益博弈中至少具体代表了三类利益。首先，作为部门或单位利益的代表者。这种角色所代表的己经不是国家利益，而是小团体的狭隘利益。在公共政策的执行中所发生的“上有政策、下有对策”的情况，主要是小团体的利益使然。在行政权力行使的过程中，之所以会发生权力滥用的现象，主要是因为国家的政策和各单位、各部门、各地区行政机关的小团体利益发生了矛盾，使它们有可能丧失某些权力和利益。其次，作为一个部门或单位的主要领导人的个人利益(可以是一个人，也可以是几个人)。在一个部门或单位中，领导层或领导人的个人利益的存在也是一个客观的事实，它是构成一个部门或单位中与国家利益对立的特殊利益的重要内容。作为一个部门或单位的领导人，他们不仅充当着国家利益代表者的角色和小团体利益代表者的角色，而且充当他们个人利益代表者的角色。领导人的个人利益和小团体利益有相一致的一方面，也有与小团体利益矛盾的一方面。第三，作为一个部门或单位中每个成员的个人利益。作为个人，
虽然也能从小团体的整体利益中获益，但却不会满足或满意于实际分配到自己名下的那份利益。因此，作为小团体中的个人，它们仍然有利用自己手中的权力去换取额外利益的动机。
四、减少政策执行偏差的必然选择：利益整合
所谓利益整合，就是在利益分化的社会条件下通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，建立以利益关系为基本原则的社会机制，协调并解决社会的各种利益冲突和矛盾，维护社会的正常秩序，推进社会的可持续性发展。利益整合是一个动态的过程，其功能必须通过一系列机制、手段、途径的运行加以体现。公共政策执行过程中利益主体的非合作博弈，既是公共政策出现偏差的利益诱因，也是各利益主体在政策过程中追求自身利益最大化的外在表现。因此，整合各利益主体的利益诉求，寻求公共政策执行的利益合作博弈，就成为公共政策执行偏差消解的必然选择。
1.利益整合的前提：公共政策认同。在特定的历史条件下，任何一项公共政策的制定和执行，都必然是对某些群体的利益抑制，对某些群体的利益满足。要协调公共政策过程中获益者、被抑制者和被损害者之间的利益关系，必须具备一个基本的前提条件—所执行的公共政策文本公平、合理、可行，且得到政策相关群体的普遍认同。如果公共政策文本本身即存在严重的利益偏颇和模糊表述等问题，那么，发生政策相关群体抵制政策执行的状况也就不足为奇了。
2.利益整合的路径：多元利益协调。如果公共政策自身存在重大缺陷，那么往往在执行的初期阶段，突出的问题就会相继暴露从而使政策得以调整或撤消。但公共政策的执行效果却不仅仅取决于政策文本的优劣，基于执行过程中利益博弈主体的复杂性，即使完美的政策可能出现执行亏空，更何况大部分政策还需要在执行中修补和完善。
（1）中央政府与地方政府的利益整合。理性选择制度主义者认为，博弈中的回报是由外部的协商条件所决定的。第一，完善中央与地方的行政职权配置制度。从制度上解决合理划分中央与地方事权、财权和决策权的问题。同时，中央和地方应做到职、责、权相对应，要改变过去那种中央权力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力和地方权力对称。权力对称能便于地方政府抵制中央过分干预微观政策和制定一些不合理的政策；也便于中央政府
对地方政府的宏观监控，避免地方政府对宏观政策的扭曲和异化。这样有利于理清中央和地方的利益界限，减少投机行为，形成一种良性博弈。第二，制定科学合理的绩效考评制度。制定考评制度时应将“显项”和“潜项”有机结合，眼前和长远有机结合，地方与中央利益有机结合。引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。抵制其互相攀比、盲目投资、经济封锁、割据市场等不正常的竞争。
（2）地方政府间的利益整合。在地方政府间的利益整合层面，必须把握以下基本原则：第一，公平竞争原则，即创造平等竞争的市场经济环境，使地方政府在统一的市场进程中处于公平竞争的地位。第二，利益共享原则。市场经济是利益主导的经济，参与市场竞争的经济主体都有利益选择与利益预期。离开了利益目标，地区间的利益合作就无从谈起。从合作共享利益的角度看，政府主动寻求合作发展是一种理性选择，因为区域合作极易获得资源共享、信息共享、市场共享的好处，因而是快速提升地方发展水平的途径。第三，共同发展原则。尽管地区发展不平衡是客观存在的事实，但也应尽可能地在实现发达地区发展的同时，推动欠发达地区的发展。地方政府所在的各个区域都是国家整体的一部分，都在整个国家发展中起到特定作用。地方政府不应在发展自己的同时损害其他地方的利益或国家利益，而应相互尊重、相互平等、因地制宜、自主创新，最终实现共同富裕。
参考文献
[1]莫勇波.公共政策执行中的政府执行力问题研究.中国社会科学出版社，2007年.
[2]张志红.当代中国政府间纵向关系研究.天津人民出版社，2005年.
[3]薄贵利.构建中央与地方合理分权体制.新视野，2006年第2期.
[4]张维迎.博弈论与信息经济学.上海人民出版社，2004年.
政策偏向(三)
力戒城市偏向政策
2013年12月24日闭幕的中央农村工作会议研究了全面深化农村改革、加快农业现代化步伐的重要政策。习近平总书记指出，要“让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。 不仅如此，年末召开的中央城镇化工作会议，用罕见的笔法写到“乡愁”，提出要重视小城镇与村庄建设；农业部部长韩长赋近日接受新华社记者专访时说，城镇化要带动新农村建设，而不能取代新农村建设，搞所谓“去农村化”；最近北京等一些大城市的管理部门在讨论改变过高的市民交通出行补贴问题
这些不同层面的意见、声音、行为传递出一种新的理念与价值导向，即在国家推进新型城镇化的大背景下，如何促进城市和农村的协同发展；在探索新型城镇化的过程中，如何获取“城乡二元困局”的破解之法。
要务之一是，要对已有的“城市偏向政策”进行纠偏，并防范可能新出现的城市偏向政策。
“城市偏向”（Urban Bias）这个概念出现已近40年。
它反映了一个基本的事实，是在部分发展中国家，政策制定者并没有完全考虑到城乡之间、区域之间、不同人群之间的发展要求，也未能根据现实的发展情况及时制定合理的调配性政策。政策制定者出于多种目的，往往可能制定出更有利于城市发展的政策，比如产业较多向城市尤其是大城市集中，更多地补贴给城市尤其是大城市的市民等。
尽管这一理论还很表面化，但它仍具有一定的解释力，国外现成的案例也不少。
例如，巴西在1960～1970年代期间实行“赶超战略”，国家把重工业和消费品产业体系大多布局在港口城市，尤其是圣保罗和里约热内卢这样的大城市。巴西的农村地区一直是以传统的种植、原料粗加工为基础，由于国家不够重视农村、农业，导致出现了庞大的失地、失业、无住房、贫困农民群体。
城市偏向政策表现在政策更容易倾向于大城市，而忽略规模较小或层级较低的中小城市或小城镇的发展。国外有的理论研究发现，这种城市偏向政策甚至导致大城市与小城市、小城镇之间形成剥削与依附关系。
在巴西存在的城市偏向政策，在我国城镇化过程中值得高度警惕。
在城乡资金、土地等各类要素的流向中，总能看到一些城市偏向政策的魅影。比如，金融机构在农村获得的存款多被用于城市建设；土地指标被主要用于支持较高等级城市，例如中部某省获得的建设用地指标，96%以上用于县级以上开发区，县以下所获无几。一些大城市的基础设施投入巨大，但市民以近乎零成本的价格在享受，这是因为大城市的市民获得了比中小城市、小城镇多得多的补贴。
概括而言，城市偏向政策带来的后果主要显现在三个方面：农村凋敝；大城市过度扩张；靠近大城市的中小城市与小城镇，其人口、资源、产业都被大城市吸收，成为名副其实的“灯下黑”。
城市偏向政策执行时间越长，城乡两极分化的问题就会越严重。而城乡对立、大城市与中小城市及小城镇畸形发展，最后都会对城镇自身的发展产生负面影响。
经验与教训让我们认识到，城镇发展必须与乡村发展互相依托，大城市必须与小城市互相借力相互支持。
除了对已形成的城市偏向政策尽力纠偏外，未来的城镇化政策布局和实施，我们必须把握好城乡一体化健康发展的方向盘，确保新型城镇化沿着正确的航线一帆风顺。
政策偏向(四)
地方财政支出偏向问题及其解决策略分析
【摘要】改革开放30多年来，我国地方财政收入大增，但同时存在诸多问题。文章主要分析了当前我国地方财政支出偏向对经济增长、居民消费、城乡差距造成的影响，并在此基础上分别从民生、考核机制等方面提出了建设性意见和对策，旨在为解决地方财政支出偏向问题提供改革的视角。 【关键词】地方财政 支出偏向 现状 对策
自我国实行分税制度改革以来，地方财政的支出结构一直处在一个系统性偏向的状态，这种偏向非但没有由于经济的发展和体制的变革而出现扭转，反而呈现出更加僵化的现象，同时也给地方经济的发展和体制的改革带来了严重的负面影响。从理论上说，对于一个大国而言，实施财政分权体制的目的是利用地方政府之间的竞争提高地方公共品提供的效率。但是，中国式分权的典型事实表明，地方财政支出结构一直处于系统性的偏向，而且这种偏向并没有随着经济发展和体制改革而出现修正的迹象，相反继续保持着僵化的锁定状态。很显然，这种偏向状态对地方经济的良性发展和体制转轨的不断推进带来了严重危害。笔者主要就当前我国地方财政支出方面存在的问题进行论述，并尝试提出建设性意见和对策。
我国地方财政支出结构偏向存在的问题
对经济增长的影响。自我国20世纪70年代末实施改革开放以来，在短短30多年内便使我国的财政体制改革发生了翻天覆地的变化。显著特点之一便是地方政府财政已成为一个能够直接代表该辖区经济利益主体的独立决策单位。①但从地方财政支出上看，由于仍然是以经济建设和行政管理支出为主，这在一定程度上决定了地方财政的这种支出只能是一种建设型或经济型的财政支出。由于将财政的大部分支出都用于经济建设和基础设施方面，加之受投资乘数的影响，这种投资也就成为推动我国经济发展的主要因素。
此外，用于经济建设的财政支出又存在向城市建设、重工业等领域倾斜的倾向，这在一定程度上抑制了诸如服务业、旅游业等第三产业的发展，并导致区域内经济结构产生偏向的现象。地方官员在任职期间，为了追求政绩，在财政支出上大多会选择那些能够快速高效创造GDP的行业。这种片面追求GDP增长的发展理念，尽管可能在短时间达到预期效果，但也带来了诸如环境污染、资源过度消耗等诸多难题。更为重要的是，随着地方政府在其他行业方面投资比重的日益增加，这在一定程度上直接缩减了地方财政投资，导致诸如国民受教育时间减少、劳动力素质低等一系列问题。最终会使我国实体经济的发展陷入恶性循环之中。②
针对财政支出对经济增长产生的影响，我们可以借助凯恩斯的“乘数效应”理论进行分析。由于在理论中强调的仅是财政支出在短时间内对经济的夸张作用，并没有考虑到财政支出结果对“乘数效应”所造成的影响。事实上，在财政支出过程中，乘数的大小能够直观地反映出财政支出结构是否合理。而科学合理的财政支出结构能够使各项费用的支出都能对经济增长产生积极的推动作用，并使其成为推动地方经济发展的重要动力。反之则会严重阻碍地方经济的发展。
对居民消费的影响。为了更好地扩大内需，刺激经济，保证经济能够保持快速稳定健康的增长，我国政府从1998年就开始启动积极的财政政策，特别是在2008年发生全球次贷危机后，中央政府相继投入4万亿元资金来刺激内需的发展。尽管如此，这些积极的财政政策并没有取得预期效果，内需增长仍然缺乏动力，而且居民的消费倾向还是呈现下滑趋势。对此，诸多专家和学者也都在开始重新审视财政支出和居民消费之间的关系。
整体而言，政府财政支出对居民消费所产生的效应主要分为挤出效应和挤入效应两种。如果政府财政支出的增加导致居民消费水平整体下降的话，那么便可以将政府支出对居民消费所产生的效应称之为挤出效应，反之则被称之为挤入效应。而判断是挤出还是挤入，不仅要看财政支出的结构是否合理，还要看财政支出的规模。一个结构合理的财政支出能够促使养成良好、预期的消费理念，这也正是挤入效应的外在表现；而存在一定偏向性的财政支出结构不仅会严重消弱居民当前的消费能力，也会为他们未来的消费带来诸多未知的因素。而这是属于挤出效益的范畴。
一般而言，大多数专家和学者都会将收入看做是决定居民消费能力大小的主要因素。如果仅用收入水平作为衡量的主要依据，这是远远不够的。其主要原因便是当前我国正处在一个大的转轨背景下，人们很难对未来的发展趋势做出可行性的分析和预测，为了能有效应对这种局面，大多数居民都选择储蓄方式来增加自己内心的安全感。居民居高不下的储蓄存款也正说明他们在消费心理上的安全感仍在日益降低。事实上，这也是我国存款储蓄与西方预防性储蓄之间的区别所在。而这种不确定性体现了其中所潜在的风险意识。如果我们仅将希望寄托于通过储蓄保险来规避这种风险的话，无疑是片面的。鉴于此，必须采取一系列合理、健全的财政制度来规范上述行为。
事实上，自我国实行分税制度以来，各地方政府为了实现经济增长的目标也相继展开了激烈竞争。这种经济增长的目标在财政支出方面则表现在“以经济建设为中心”，而对公共服务领域内的支出则明显不足，加之社会福利制度市场化改革的不断实施，这进一步导致居民的消费出现挤出效应。尤其是近年来，尽管中央相继出台了稳定房价的一系列政策，但是我国的房价已呈现出强势增长的态势。这直接导致人们即时消费能力和未来消费能力的萎缩。从中我们也可以发现，对居民的消费能力产生影响的并不仅是收入问题，各级政府也要对居民消费进行预期管理，不断提高他们消费的自信心，这将是未来政府工作中的一个重点。
城乡差距不断扩大。当前，针对造成城乡差距出现的原因，国内外众多专家和学者分别从不同角度进行了深入探讨，但基本上都是从实证研究的角度分析城市偏向战略对城乡差距造成的影响。通过对相关文献资料的研究与分析，我们可以发现中国社会存在的一个突出问题是城市偏向政策的实施与开展大大扩大了城乡收入二者之间的差距，使得城乡之间的分化越来越明显。因此，这种政策所带来的只能是经济的片面增长，而不是社会经济的全面均衡发展。在复杂多变的国际背景下，中国结合自身特殊国情，选择发展中国家城市偏向战略的这一决策无疑是理想的，也符合国家的发展方向，但是就实施效果而言，则与自身制定的“赶超战略”的目标相背而驰。 改革开放以来，我国依然延续过去城乡非均衡发展战略，结果造成政府财政投资的重点依然在城市，对农村的积累也向投资工业倾斜，形成了明显的城乡差别和工农差别。尽管家庭联产承包责任制的实施解放了庞大的农村剩余劳动力，但是由于建设重点在城市，在财政支出方面对农村、农业建设的投入比例远低于城市，最终导致城乡公共服务非均等化现象的出现。加之，中央政府在对领导干部的考核方式上大多以经济指标的增长为中心，因此，地方政府官员为了能够获得上级的认可，获得提拔机会，更加关注在自身任期内经济增长指标的变化情况。与工业相比，农业生产不仅具有生产周期长、自然风险高等特点，而且最终投资回报率也很低；而对以农村教育为主的公共产品的财政投入也要在很长时间后才能收到一定的效果。
从财政收入来源看，主要来自城市中的二、三产业。这直接导致政府在财政支出方面优先发展城市与重点行业，漠视、弱化农村公共服务领域的财政支出。长此以往，便逐渐形成城乡之间财政支出不均衡的现状。此外，当前基层政府中广泛存在财权与事权不对称的现象，这在一定程度上影响了他们对基层公共产品服务的承载能力。尤其是在分税制度实施后，为了能够不断提高自身的经济效益，地方政府都开始实施收回财权、放下事权的政策。在此过程中，最明显的结果便是导致处于基层政府中的财权和事权不匹配现象的出现。有限的财政收入已无法满足居民日益增多的公共服务产品需求。这无疑加大了农民支出负担，最终使城乡居民人均收入差距进一步加大。③
解决地方财政支出偏向的对策与建议
以民生改善为导向，进一步优化财政支出结构。回顾改革开放30多年来的发展，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。在这一成就的背后，我国的财政实现了由“生产财政”到“公共财政”的转变。随着人们对民生问题的日益关注，民生财政逐渐成为地方政府财政支出中的重点。所谓民生财政就是在财政支出总额中，用于教育、就业、环保、安保等与民生密切相关方面的支出居主导地位。这是未来一段时间内财政支出调整和优化的主要方向。在调整过程中一定要本着公平、公正、平等的原则。在增加基础设施建设等公共项目支出的同时，也要统筹兼顾社会保障、环境保护、科教文卫等方面的支出。此外，还要缩减甚至避免一些不合理的财政支出。
增强“用脚投票”机制，促进财政竞争的有效实施。“用脚投票”一词来源于股市，最早是由美国著名的经济学家查尔斯·蒂伯特提出的，原意是指人口的流动不存在任何限制，人民能够根据各政府自身所提供的各种公共产品和税负的组合来自由选择适宜自己居住、生活的地点。这一举措的实施不仅能够约束各地方政府之间的行为规范，还能提升他们提供公共产品服务的能力。
在我国要想全面实现“用脚投票”，就必须坚定不移地推动户籍制度改革。户籍制度改革并不是单纯废除对户籍制度的管理，而是要在此基础上逐步取消建立在户籍制度基础上的各种福利和社会保障制度，从而真正保证迁移居民和原辖区居民在社会保障、教育资源、就业方面享有同样的权利。如果上级政府要想从根本上改变当前户籍制度的话，那么各地方政府之间在财政方面的竞争也就演变成对资本和劳动力的抗衡。对于政府而言，仅依靠“招商引资”已不能增加自身的竞争力，而是要积极“招兵买马”，吸纳越来越多人才，增加自身竞争的软实力。④
完善晋升考核制度，约束地方官员自利行为。作为我国现行地方政府官员的重要考核制度，“晋级锦标赛制度”在实施过程中确实大大激发了地方政府官员的积极性。⑤但是由于这一考核制度本身存在一定的局限性与不合理性，给地方政府的治理与公共服务的供给带来了诸多负面影响。因此，我们必须不断改进和完善现行的“晋级锦标赛”机制，避免出现地方官员自利行为的出现。对此可从以下两方面着手：一方面，将对地方官员的指标考核体系的改革作为当前改革的重点，将相对单一的增长指标考核改为综合性的指标考核体系。前述诸如公共服务、环境保护、社会保障等都可以纳入这一考核体系中。
通过对地方官员的多指标考核，能够在相当程度上减少地方官员的激励偏离现象，继而改变过去单纯将追求GDP作为自己执政业绩主攻方向的观念。另一方面，将民众对地方官员的满意度作为其绩效考核的重要依据，这将有利于激发地方官员多做一些有利于辖区内居民利益的事情，促进公共服务的发展。
构建以公民为中心的地方治理，从根本上过渡为公共服务型政府。从新公共管理的角度来看，以公民为中心的地方治理就是要将当前的地方政府转变为一个公共服务型的政府。以公民为中心的地方治理也是一种回应性的治理，这种回应性表现在政府在治理过程中要多做一些符合当地农民偏好的工作，这是他们工作的出发点和落脚点。对此，在工作中一定要本着将当地居民当做顾客的理念，将政府财政支出的最终目的都落实到为农民谋福祉、增福利的角度上。同时，以公民为中心的地方治理又从属于一种负责任的治理。
在治理过程中必须本着正确原则，谨慎处理辖区内的财政资源，努力改善辖区内的公共服务质量，进一步完善和扩大公共服务的机会和数量。当前，我国正处于由生存型社会向发展型社会转变的进程中。处于这一进程中的每位公民都对公共服务的需求产生了不同的认识和理解。因此，地方政府必须要在尊重人的全面发展的基础上，尽可能满足大多数人的需求。⑥这需要政府转变当前的管理方式，快速转变为一个公共服务型的政府。
提高财政透明度，加强地方公共支出监督。财政透明度的提高不仅有利于地方宏观经济的稳定发展和保持较高、较好的经济增长速度，还能够进一步增加市场的可信度，从而吸引越来越多的国际资本参与金融市场的运作过程。根据我国省级财政透明度在2012年所提供的结果，当前地方财政的透明度依然比较低，因此，不断提高地方财政的透明度也就成为公共财政得以实现的当务之急。⑦
因此，可从以下三方面着手：首先，逐步推进财政预算的透明化进程，这是确保财政透明度得以存在的基础和关键，而对于一个缺乏科学合理的财政预算管理体系而言，财政透明度的实现只能是一句空洞的表达。对此，我们必须锲而不舍地推动财政预算体系的改革，从而为财政预算透明度的实现打下铺垫。其次，建立一套科学、合理的财政基本信息披露制度，这是公民了解政府财政预算等一般信息的重要渠道。⑧对此，各地地方政府要定期向外界公布包括预算指导原则、预算目标等相关方面的信息，使居民能够了解当前政府财政预算的现状。最后，建立一个完善的财政监督机制，这一机制的实施能极大提升财政预算的透明度，进一步规范、监督各种行为，通过对预算资源的全过程进行预警、监测、分析、矫正，最大限度地提高财政支出的效率。⑨
（作者分别为军事经济学院军队财务系博士研究生，中国人民解放军65133部队财务处助理）
【注释】
①祁京梅：《我国消费需求趋势研究及实证分析探索》，北京：中国经济出版社，2008年，第33～35页。
②吕伟：《经济转轨大纲》，北京：商务印书馆，2006年，第31～66页。
③刘剑雄：《财政分权、政府竞争与政府治理》，北京：人民出版社，2009年，第34～38页。
④李涛，周业安：“财政分权视角下的支出竞争和中国经济增长：基于中国省级面板数据的经验研究”，《世界经济》，2008年第11期，第3～15页。
⑤夏纪军：“人口流动性、公共收入与支出—户籍制度变迁动因分析”，《经济研究》，2004年第10期，第 56～65页。
⑥邹江涛：“论我国地方财政运行中的道德风险问题”，《中央财经大学学报》，2006年第1期。
⑦陶然，刘明星：“中国城乡收入差距地方政府开支及财政自主”，《世界经济文汇》，2007年第2期，第1～21页。
⑧张万宽：“地方政府绩效考核研究—多任务委托代理视角”，《东岳论坛》，2010年第5期。
⑨张晏，夏纪军：“自上而下的标尺竞争与中国省级政府公共支出溢出效应差异”，《浙江社会科学》，2010年第12期。
责编/边文锋
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