棚户区改造问题建议(一)
我国城市棚户区改造存在的问题与对策分析
我国城市棚户区改造存在的问题与对策分析
□ 张丽萍
摘要:随着我国城市化进程的加快,城市区域不断扩大,越来越多的村居被纳入了城区范围,这些质量较差的房屋、设施不全的区域就构成了棚户区。为了使旧城区恢复其在城市发展中的活力,必须对旧城区内的棚户区进行改造。同时棚户区的改造也有利于节省土地,统筹城乡土地。因此对棚户区进行改造具有重大意义。
关键词:城市化进程;棚户区;改造
1 引言
棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象,它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题,但是现在棚户区的大量存在已成为阻碍城市健康发展的瓶颈,严重损坏了城市形象,甚至会引发
一些社会问题。因此棚户区问题是实现城市快速发展、提高城市竞争力急需解决的问题。 2 棚户区改造现状以及存在的问题
2.1 改造现状
目前,棚户区改造呈现多种模式,多个层次推进的发展态势,更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”,不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标,而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益,实现改造棚户区和城市现代化的多重目的。概括起来,近几年来棚户区改造呈现出以下特点:
经济效益成为关键。房地产公司作为自负盈亏的经济实体,受到市场经营的经济规律的支配,盈利成为其开发的主要目的,这种积极、迫切的目标激发其创造各种有效的方法去促进土地利用,间接地使土地使用发挥到最高境界。因此,经济效益问题成为棚户区改造的关键问题,关系到棚户区改造是否能行之有效,并且支配着棚户区改造的开发行为。
规划控制趋向法治化、系统化。进入市场经济后,虽然还存在着立项审批手段,但由于资金已不是上级划拨,而贷款也不再是上级批准的政府行为,而是建设者与金额机构之间的经济企业行为,从而使政府对棚户区改造的控制,由过去行政、计划为主的直接控制逐步转向利用经济杠杆、法规手段、政策引导、公众参与以及其他沟通协作方式的管理调节,并通过各种计划、决策、执行、引导、协调、监督等组织活动使规划管理走向系统化,打破了以往城市建设计划、规划、建筑、实施的单向执行方式。
2.2 存在的问题
关注近期和局部利益。因为在市场机制中,房地产开发企业的经济行为以自身利益的最大化为目标,并且房地产项目的开发是在一个特定的时间段内,房地产开发企业追求的是在这个时间段内的收益。于是,房地产开发企业倾向于最充分地利用土地资源,千方百计地提高地块的容积率,而很少考虑对周边环境可能造成的危害以及对城市长远发展可能带来的负面影响。同时,房地产开发企业的“产品”是依据市场的需求“量身定做”的,但是市场的需求并非是以城市合理的发展为依据的。例如,城市中心区的棚户区改造中往往以开发高级住宅为主,将低收入的居民排挤出了城市中心区,一定程度上导致社会空间的分隔,并给社会的安定埋下隐患。这些矛盾和问题是市场本身无法解决的。
拆迁难度大,协调时间长。城市建设的难点在棚户区改造,棚户区改造的难点在棚户区拆迁,棚户区拆迁的难点在于中低收入户的安置。改造能否顺利实现,关键取决于拆迁的成本和拆迁的进度。
对经济困难家庭的住房保障还不到位。在棚户区拆迁项目中,存在着这样一些特殊困难家庭(如下岗失业、经济拮据、常年患病、几代同住、房屋拥挤、身体残疾等):拆迁前,他们
挤住在平房内或者私自加盖的屋舍内,基本能够维持生活,可是拆迁之后,按照拆迁条例规定得到的补偿一般不能满足购房从而解决几代人的居住问题。这部分人群会强力阻碍拆迁。这是拆迁工作中很现实的困难。
改造项目和拆迁方案不够详细透明,影响被拆迁居民的信心。被拆迁居民对拆迁后的前景不明朗,对拆迁的各项补偿没有把握,对拆迁持冷漠态度,如大多数棚户区内的房主既担心拆迁后失去每个月上千元的房租,生活没有来源;还担心现在的住房无法换到同等面积的楼房,每个月还要交物业管理费等。棚户区内很多租房户对拆迁也忧心忡忡,因为他们现在的收入只够租住较便宜的普通街区旧房或城中村房子,拆迁后他们难以找到便宜的住房。
改造资金不足,审批程序冗杂。棚户区改造需要大量资金,但是政府财政支持的城建资金缺口大。资金不足会严重阻碍棚户区改造的进程,应从大局着眼,从城市经营的理念出发,增加优惠政策,吸引市场投资机构介入融资。以往棚户区改造所需的批文太多,从确定打算改造某一区片到真正全面落实完成拆迁改造,需要太多部门的协作与审批,所需的时间太长,管理成本加大。【棚户区改造问题建议】
3 城市棚户区改造的建议和措施
3.1 制度创新,制定优惠政策
棚户区改造中涉及到政府、开发商和居民三方的利益。其中最直接、最大的利益关系者是原棚户区居民。政策既要保证居民和开发商的利益,还要保障棚户区的改造达到城市发展的要求,使居民在不支付额外费用的前提下便可充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境。拆迁期间原棚户区居民的安置费及原有房屋的出租收入,由开发商负责补偿;原棚户区居民回迁房必须优先建设,并由原棚户区居民优先挑选,保证按时回迁等等。如果这些政策措施能顺利实施,原棚户区居民就会成为棚户区改造最大的受益者。为了推动棚户区改造,政府需要让出巨大利益给原棚户区居民和开发商,以便降低开发商的经营风险,亦即出台新的优惠政策,如:出台免缴或部分免缴城市基础设施配套费、绿化补偿费、公共消防设施配套费、供水设施增容费、城市房屋拆迁管理费等一系列优惠政策,吸引有实力、重信誉的国内外开发商投入济南市的棚户区改造;对于含有公益性项目的棚户区改造项目(如在新一轮的城市规划中被规划为绿地的棚户区片),允许免缴部分土地出让金;对于区位较差、拆迁量较大的区域,可以允许开发商采取适当提高容积率,增加部分商业建筑面积等办法提高经营收益;
3.2 体制创新,确立推进机制
棚户区改造工作在市委、市政府的统一领导下,实行分级负责制。市委、市政府成立市棚户区改造工作领导小组,负责研究制定政策、审定市建委组织的对改造区片前期策划研究和城市运营商的推选认定、审定城市营销策略和项目招商策略,审定批准区政府上报的棚户区改造项目总体策划方案。领导小组办公室负责牵头协调棚户区改造的日常工作。
3.3 城市营销,促进招商效果
城市营销是城市经营的高级表现,是在对城市正确定位的基础上,把城市当作待营销的产品,制定恰当的营销战略和具体策略,把城市宣传推销出去,为城市的招商引资、发展旅游和更好地运营城市而造势。此外,棚户区改造与城市基础设施同步发展,市建委重点抓好道路、排水、供水、供气、公厕、绿化、路灯等基础设施建设。
3.4 区别对待,优化城市功能
城市的特色和个性是城市的灵魂,为此,应制定专项计划,保住城市特色。慎重决策传统街区的改建,慎重策划历史文化名城保护;同时,在目前城市的发展阶段,一部分城中村的存在也有一定的必要性和合理性,它们能提供租金相对低廉的住房,满足了外来打工人员和城市贫困人口等众多人员的基本住房需求。因此,还应选择保留一部分打工族相对集中居住的城中村,留住打工族,以便增强城市的活力。【棚户区改造问题建议】
3.5 收购“野楼盘”,用作保障性住房
对于城中村或者城边村自行改造建设的“野楼盘”,如果拆除重建,虽然能够给与违法行为以重创,但是更会造成资源的浪费;如果只是收取一定量的罚款即可给“野楼盘”“上户口”,又会纵容这种违法现象愈演愈烈。政府不妨借鉴深圳的做法,由政府收购后作为保障性住房(廉租房或者经济适用房)使用,这样既打击了当前“野楼盘”屡禁不止的现象,又增加了济南市廉租房的供应量,填补了目前济南市房地产市场上无经济适用房的空白,能使更多的低收入家庭受益。
小结
棚户区改造是一个长期、复杂的问题,既涉及到政府部门的认知水平和法规、政策的制定,又涉及到社会学、人口学、经济学、城市规划等多个方面,是复杂的系统工程。城市规划工作者应该结合所在城市的实际情况,对棚户区改造进行详细的分析和研究,提出合理的改造方法和措施。
参考文献
[1]陆伟芳,城市化进程中城中村改造思考[J].扬州人学税务学院学报,2003.
[2]李俊夫,城中村的改造[M].北京:科学出版社,2004
[3]陈鹏,城中村改造的策略转变[J].规划师,2004.
棚户区改造问题建议(二)
浅谈棚户区改造中存在的问题与应对策略
2007年以来，我国保障性安居工程建设步入快车道，各级政府采取措施加大建设保障性安居工程建设力度。据住建部统计结果，2009年至2011年，全国开工建设保障性安居工程2118万套，其中城市棚户区等各类棚户区改造882万套，占41.6%。2011年，部分省市各类棚户区改造户数占保障性安居工程总数的比例更是高达60%以上。由此可见，棚户区改造在我国目前的住房保障体系中占据着较为重要的位置。本文将从棚户区改造的方式、意义以及棚户区改造中存在的突出问题等方面，对我国棚户区改造相关问题进行深入分析。
一、棚户区的形成原因、改造方式及意义
棚户区房屋建筑面积小、标准低且居住人口密度大、卫生条件极差，大部分棚户区居民生活十分困难。恶劣的生活条件使棚户区孕育着深刻的社会矛盾，极易发生群体性冲突，影响着社会稳定，严重制约了城市的经济社会发展。上世纪八十年代中期开始，部分城市对城市棚户区实施了小规模的局部改造，由于受资金等条件限制，改造的规模较小，而且主要集中在城市中心区。2005年，原建设部出台了《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》，标志着我国在东北地区实施振兴战略中，率先开始探索大规模改造城市棚户区的途径及方式。2008年以来，随着棚户区改造工作不断深入，棚户区改造范围逐步扩大为国有工矿棚户区、中央下放地方煤矿企业棚户区、林区棚户区和垦区危房改造，并将其全部纳入保障性安居工程范围。
（一）棚户区产生的历史原因。
一是建于上世纪五、六十年代的自建住房。由于当时没有政策限制，部分人员可以通过自建住房的形式解决住宿问题，随着时间的推移，结婚生子，人口增加等原因，在原住房周围搭建了很多房屋，由于建造时间久远形成了棚户区。
二是在计划经济时代企、事业统一搭建的集体宿舍。随着企、事业单位的改制，部分企、事业单位发生了关、停、并、转等情况，一些集体宿舍所隶属的单位效益不好，没有足够的资金来维修，甚至出现质量问题也没有人管理，长年累月的逐渐沦落为棚户区。
三是城乡边缘的农民转为城镇居民之后的居住房屋。随着城市化和工业化的发展，城市规模不断扩大，原居住在城乡边缘的农民在农业用地被征用后转为城镇居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驱动下违章建筑房屋，久而久之形成大片棚户区。
（二）棚户区改造的主要方式。棚户区改造的关键是土地和资金。为解决这两个难题，中央和地方各级政府不断加大政策扶持力度，无论是财政投入、建设用地还是税费政策等，都给予有力的政策支持。以东北某省为例，该省棚户区改造的主要方式有以下几种方式：
一是对地块位置较好具有商业开发价值的棚户区，通过市场化运作，以房地产开发的方式进行改造。首先由政府划定棚户区改造地块，然后通过招投标等方式选择房地产开发企业。房地产开发企业负责拆迁和回迁房建设，剩余土地由房地产开发企业自行建设商品房。政府帮助协调拆迁并给予一系列优惠政策。城市棚户区主要采取这一改造方式。
二是对开发价值不大的棚户区，由地方政府土地储备中心出资组织拆迁安置，收购土地实行“净地”出让。
三是对不具备开发价值的棚户区，如处于采煤沉陷区煤矿棚户区，则由政府组织，个人和政府共同出资实行异地安置，土地有政府负责提供。
四是对林区、垦区分散居住的危旧房则采取政府按户补助，由居民自行新建或维修的方式。
（三）棚户区改造的意义。
一是棚户区改造可以有效改善居民住房条件。住房制度改革以来，房地产开发发展迅速，人民群众通
过购买商品房等不断改善居住环境和条件，但是棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，他们改善居住条件的愿望十分强烈，通过棚户区改造，能够有效改善困难群众的住房问题，从而增强社会凝聚力，促进社会和谐稳定。
二是棚户区改造是推进城市化进程的必然要求。棚户区都是平房，土地利用率很低，通过棚户区改造可提高建筑容积率2至3倍，提高了土地使用价值，盘活了存量土地，为城市发展提供了空间。同时，棚户区改造不仅完善了城市功能，改善了居民居住环境，而且改善了城市基础设施条件，提升了城市的形象和品位。
三是棚户区改造是落实房地产宏观调控的有效途径。棚户区改造除解决了棚户区居民的住房条件外，还直接增加了住宅土地供应，增加了住宅有效供给，缓解了住房供需矛盾，稳定了住房价格。另外，棚户区改造还能带动建筑业、建材业等相关产业发展，为调整产业结构、扩大内需也做出了积极的贡献。
二、棚户区改造中存在的突出问题
通过棚户区改造能解决广大低收入家庭的住房困难，提升城市面貌，但在实施过程中还是存在一些突出问题，如土地政策、征地拆迁等。
（一）土地政策难以落实到位。目前已实施改造的棚户区项目大部分采取市场化的运作方式，按照《土地管理法》等法律法规，用于商品房开发和其他经营性设施用地都应通过招标拍卖挂牌的方式取得。在棚户区改造初期，一些地方为了调动开发企业的积极性，对棚户区改造项目中的全部建设用地实行划拨供地，这一规定与《土地法》中有关划拨用地的规定明显不符。2009年，住建部等3部委印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，明确规定“棚户区配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地”。但这一规定在执行过程中会产生问题，招标拍卖挂牌出让的土地必须是“净地”，而采取市场化运作的棚户区改造项目，都是在开发企业先期投入资金进行拆迁之后才能成为“净地”，为了保障开发企业的利益，地方政府虽然会按照规定进行招标拍卖挂牌，但也会采取一定的措施，确保开发企业能顺利拿地，结果使规定流于形式。此外，有些城市为了进一步调动开发企业的积极性，还采取各种方式违规将土地出让收益返还给开发企业。
（二）棚户区界定不清晰，政策利用扩大化。 建设使用年限久、环境卫生脏乱差、基础设施配套不齐全等成为棚户区的代名词，是棚户区的主要特征，但到底什么样的区域能界定为棚户区，却缺乏一个统一的衡量标准。以东北三省为例，辽宁对棚户区改造的要求是集中连片，吉林对棚户区的界定是平房密度大、建设使用年限久、人均建筑面积小基础设施配套不齐全等，黑龙江则要求2万平方米以上集中连片。从一些城市已经实施的棚户区改造项目来看，改造户数从十几户到几百户不等，有的改造项目绝大部分是破旧工厂，有的项目甚至包括有农田。由于界定不清晰，棚户区政策利用有扩大化的趋势，凡是区域内有低矮平房，都可以套用棚户区改造政策，加之最近几年房地产市场的升温，更加剧了这一趋势。
2010年以来，国家将棚户区改造纳入保障性安居工程年度考核后，棚户区呈现“泛滥”趋势。2010年以前，各地都集中开展了棚户区改造，相对集中的棚户区基本都已改造完毕，但从近几年公布的保障性安居工程完成情况来看，棚户区改造仍占保障性安居工程总量的40%左右，个别甚至高达60%以上，是真正的棚户区还是享受棚户区政策的其它项目？对地方政府来说，棚户区改造相对于廉租房、公租房等其它保障性安居工程，既能解决土地问题，资金投入也相对较少，而且还能将其纳入保障性安居工程考核，何乐而不为。因此，一些地方将只要有平房拆迁的项目都执行了棚户区改造优惠政策，并且抵顶了棚户区改造任务。
（三）政策不连续、补助标准不统一。一是同一类项目不同时期补助标准不一致。2010年之前，中央对城市棚户区改造没有补助，而2010年之后补助标准逐年提高，一定程度上造成对以前年度改造规模大、地方财政投入较多的省市不公平。二是同一类项目划分为不同的项目来实施，造成补助标准不一致。如有的中央下放地方煤矿棚户区改造，一部分在采煤沉陷区危险程度较高的棚户区，结合国家煤矿沉陷区治理
进行改造安置，另外一部分单独作为煤矿棚户区改造安置，国家对前者的补助力度要高于后者。对棚户区居民来说，直接体现在个人出资不一致。三是同一类项目由不同部门组织实施，补助标准不一致。如林区棚户区和垦区危房改造，在实施过程中均是采取按户补助的方式，但其补助标准存在差异。政策不连续、补助标准不统一，一定程度上会影响地方政府的积极性，尤其是财政较为困难的地区，容易产生观望、等待等想法。
（四）缺乏正面舆论导向，实施改造难度加大。 实施棚户区改造能有效解决低收入人群的住房困难，也能改善城市面貌提高城市品位，可谓一举多得。按照常理棚户区居民和政府都应该积极参与和支持。但实际情况是，拆迁难成为越来越普遍的问题，由此而产生的暴力强拆也屡见不鲜。究其原因不外乎有两种可能：一是补偿标准低，老百姓利益受到侵害；二是拆迁户要价过高，要求得不到满足。从各地出台的棚户区改造政策来看，地方政府普遍考虑了棚户区居民的实际情况，按照补偿方案都能得到实惠，如大多数地方都有最低保障户型面积要求，已经实施改造的棚户区居民中反映利益受到侵害的毕竟是极少数，因此，目前改造难度大的主要原因还是拆迁户要价过高。之所以要价过高，也存在两种可能：一是老百姓实施改造的意愿不强烈，其本身拥有除棚户区之外的住房，不属于住房困难家庭，能多要就多要；二是通过漫天要价而达到一夜暴富的目的，现实情况是越坚持、越敢要，得到的也越多。上述两种情况都是缺乏正确的舆论导向，有些地方政府为了息事宁人，往往对这类人群区别对待，给予额外的好处，这样反而造成所谓的“钉子户”越来越多。
三、棚户区改造中存在问题的应对策略
一是国家进一步明确各类棚户区改造的范围，各地根据实际情况出台棚户区界定标准，同时根据标准对尚未实施改造的棚户区进行摸底调查，按照居住条件和改造难度制定棚户区改造的规划和年度计划，集中进行改造，避免出现年年改、越改越多的情况。
二是进一步研究棚户区改造在住房保障体系中的定位，棚户区改造主要采取市场化运作，更多的是一种市场行为，是一项短期行为，而且棚户区改造解决的不一定都是低收入住房困难家庭，能否应作为住房保障体系的重要内容，应进一步研究，在适当时间退出保障体系。
三是加强建后管理，避免改造后的棚户区演变成“贫民窟”。实施棚户区实施改造虽然解决了住房问题，但如何实现居民住得好、住的稳，仍需要进一步研究解决。棚户区居民多从事低收入工作，在新建小区缴纳的物业费非常少，基础设施及配套服务如在维护和管理上出现资金短缺问题，就可能形成新的贫民居住区。（何卫东）
棚户区改造问题建议(三)
棚户区改造问题分析
棚户区改造问题分析
2011-09-28 11:27:19 字体：大 中 小 打印 收藏
摘 要：随着我国城市化进程的加快,城市区域不断扩大,越来越多的村居被纳入了城区范围,这些质量较差的房屋、设施不全的区域就构成了棚户区。为了使旧城区恢复其在城市发展中的活力，必须对旧城区内的棚户区进行改造。同时棚户区的改造也有利于节省土地，统筹城乡土地。因此对棚户区进行改造具有重大意义。
关键词：城市化进程; 棚户区; 改造
棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象,它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题,但是现在棚户区的大量存在已成为阻碍城市健康发展的瓶颈,严重损坏了城市形象,甚至会引发一些社会问题。因此棚户区问题是实现城市快速发展、提高城市竞争力急需解决的问题。 一、棚户区改造现状 目前,棚户区改造呈现多种模式,多个层次推进的发展态势,更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”,不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标,而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益,实现改造棚户区和城市现代化的多重目的。概括起来,近几年来棚户区改造呈现出以下特点: 经济效益成为关键。房地产公司作为自负盈亏的经济实体,受到市场经营的经济规律的支配,盈利成为其开发的主要目的,这种积极、迫切的目标激发其创造各种有效的方法去促进土地利用,间接地使土地使用发挥到最高境界。因此,经济效益问题成为棚户区改造的关键问题,关系到棚户区改造是否能行之有效,并且支配着棚户区改造的开发行为。 规划控制趋向法治化、系统化。进入市场经济后,虽然还存在着立项审批手段,但由于资金已不
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