构建基层党建大格局,推动城乡统筹发展(一)
构建城乡统筹的基层党建新格局
构建城乡统筹的基层党建新格局
作者：李超民 刘新庚
【摘要】构建城乡统筹的基层党建新格局是创新基层党建工作的重大课题。在系统检索归纳的基础上，梳理了构建城乡统筹的基层党建新格局的内涵目标、时代价值、困境与经验等理论与实践的前沿问题，并对构建城乡统筹基层党建工作立体化新格局作了一些新的理论设计与前景展望。
【关键词】城乡统筹 基层党建 理论与实践
党的十七届四中全会要求“统筹城乡基层党建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。”①构建城乡统筹的基层党建新格局作为一个全新的重大课题被党中央郑重提出。由此，全国各地开展了大量有益的实践探索，积累了丰富的实践经验。学术界也对其开展了初步探索和研究，取得了一些理论研究成果，但并未构成完整的理论体系，网络上相关的文章也较零散，系统研究城乡统筹党建新格局的趋势并未形成。可见，我国城乡统筹的基层党建工作的研究还处于起步发展阶段。因此，还必须深化认识基层党建工作的规律，客观分析其存在的主要问题和深层原因，并不断实践，为深入推进统筹城乡党建工作探索新路。 构建城乡统筹基层党建新格局的前沿观点集要
学界与政界从党建理论角度出发，对构建城乡统筹的基层党建新格局的内涵与目标、现实意义、尚存问题及其解决路径，进行了初步研究。着力探究了构建城乡统筹的基层党建新格局的本质内涵是什么，城乡统筹的基层党建新格局的深层动因是什么，全国和地方区域的具体战略目标和阶段性任务等问题。
构建城乡基层党建新格局的内涵与目标。政府、学术界对于其基本内涵与目标的理解基本一致，并在各地区实践探索中，不断深化了对构建城乡统筹的基层党建新格局内涵和具体目标的认识。
不少学者认为，构建城乡统筹的基层党建新格局应与马克思主义执政党的立党宗旨、根本性质、历史任务、执政理念、执政体制的要求相适应，要通过组织推动、市场配置等手段，有效整合城乡人才、智能、教育、信息、阵地、经费等资源，充分发挥城市基层党组织的带动优势，促进城乡党组织相互支持、密切协作，实现城乡基层党建工作的全面协调发展。主要代表性观点有：周放认为其基本内涵与目标就是以统筹兼顾城市党的建设和农村党的建设为主线，以企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、新经济组织、新社会组织和其他基层单位为主要对象，以新型社区、“两新”组织(包括农民工组织、农村新合作组织等)、农民工党员、流动党员党建工作为重点;以建立健全与城乡统筹发展的经济社会体制相适应的基层党组织体系，建立健全城乡党的基层组织互帮互助、共建共享机制，构建城乡党建整体交融体制为目标的新型基层党建格局。②谢方意在统筹兼顾的主要对象和基本目标的认识方面，与周放教授的观点一致。谢教授认为，要形成以城乡联动、功能互补、体制共融、资源共享、共同提高为目标取向的新型城乡基层党建一体化新格局。③夏行认为构建城乡统筹基层党建新格局，最基本的要求，就是要切实改变城乡分割、各自发展的模式，走以城带乡、城乡互促的党建路子，形成关系密切、有机融合、资源共享、功能互补、双向受益、共同提高的城乡党建一体布局。④【构建基层党建大格局,推动城乡统筹发展】
学术界对其基本内涵与目标的研究中，还存在一些不足。现在大多既有成果对城乡党建统筹，仅仅停留在介绍做法和体会的浅层，未能深入总结其经验成果并上升到理论高度。而基本内涵与具体目标又是城乡统筹基层党建工作中最内核
的因子，能够为制定宏观政策和开展分类指导，提供科学基础。因此，城乡统筹基层党建的基本内涵和目标的研究仍需要不断深化。
构建城乡基层党建新格局的时代价值。众多研究一致认为，构建城乡统筹的基层党建新格局，无论是丰富创新马克思主义党建理论，还是适应社会主义现代化建设的需要，都具有很强的时代价值和深远的历史意义。
其一，构建城乡统筹基层党建新格局是深入贯彻落实科学发展观的内在要求。专家都一致认为使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求，就必须突破现在的体制约束，通过创新党建格局，整合党建资源，形成党建合力，把城乡党的基层组织建设统筹起来，实现全面协调科学发展。譬如：张书林认为“深入贯彻落实科学发展观，要求统筹城乡发展、统筹区域发展。而在此过程中推进统筹城乡基层党建工作，构建城乡统筹的基层党建新格局，这显然是科学发展观在党的建设领域内的重要表现。”⑤
其二，构建城乡统筹基层党建新格局是经济社会发展的必然选择。随着城乡一体化和城乡统筹大力推进，必将促进社会生产方式、组织形式、就业方式和利益关系多样化，而构建基层党建新格局，就是及时对党组织设置方式、党组织功能、党员教育活动、党员管理和党员激励约束方法等进行调整改革，使党建工程更好地适应经济社会发展的需要。张诺夫也认为“推进社会主义新农村建设、统筹城乡基层党建，才能够为城市发展提供足够的资料、市场和劳动力，促进城乡持续繁荣稳定。”⑥
其三，构建城乡统筹基层党建新格局是解决基层党建工作中存在突出问题的迫切要求。基层党建工作是党组织建设的重要环节，是完成上级各项任务，促进全面建设的重要保证，可是我国基层党建工作仍存在着许多问题，如农民工党员问题，城乡流动党员管理服务问题，党建资源配置科学整合的问题，城乡党建均
衡发展的问题、城乡基层党建生态优化问题等。解决这些问题迫在眉睫，而构建城乡统筹的基层党建新格局是最行之有效的途径。黄杰认为统筹城乡基层党建新格局的战略性发展空间，就是如何发展基层社区党建。⑦
应该说，广大专家学者通过对构建城乡统筹的基层党建新格局的价值和发展过程系统、深入的探究，不断为创新城乡基层党建的工作实践提供了比较丰富的理论支撑和指导。在未来的实践探索过程中，重视对其理论价值的进一步研究，同样具有举足轻重的作用。
构建城乡统筹基层党建新格局的实践探索
构建城乡统筹基层党建新格局是我国市场化、工业化、城镇化快速推进提出的伟大、崭新课题。当前的研究立足党建理论与地区实践的有机结合，在构建途径与结果、区域与整体、城乡经济基础与上层建筑等一系列重大问题上，取得了明显突破，产生了很好的社会实效。但由于深受体制、机制、思想认识及历史遗留等方面的制约和影响，在扎实推进这项工作、建立其长效机制的过程中，也遇到了诸多棘手的问题。
构建城乡基层党建新格局的困境透视。一是思想观念上的困境。主要问题集中表现为，城乡人群思想理念的多元结构导致思想认知难统筹，对构建城乡统筹的基层党建新格局存在的偏差、误区、滞后观念。有的地区把城乡基层党建统筹发展的根本目标、具体作用和任务混为一谈，模糊了党建的终极目标。少部分党员和领导干部在城乡党建一体化的认识上产生习惯思维：一是缺乏大局观念;二是缺乏平等理念;三是缺乏开放理念;四是缺乏战略理念;五是缺乏统筹理念。⑧周建军认为“相当一部分基层党组织和党员普遍存在党和政府‘要我搞’的思想障碍，缺乏内在动力。”⑨
二是克服城乡基层党建客观差异和不平衡带来的困境。主要体现在城乡基层党建资源不平衡、城乡基层党组织的结构与功能差异、城乡基层党建活动方式单一，组织设置问题与信息互通系统改革等问题。王建国认为当前构建城乡统筹的基层党建新格局分为三大类型：“适应性统筹、上级党组织主导型统筹、政绩性统筹”。它仍然只具有“工具理性”，城乡二元发展问题仍然是核心问题。⑩袁毅认为探索建立农民工“市民化”推进机制必须坚持市场机制与组织引导相结合，以制度创新为关键，探索农村退出的土地制度、城市进入的户籍制度和城市融合的社会保障制度创新，消除农民工市民化的制度瓶颈。{11}
三是体制性困境。由于受传统城乡二元结构分割体制的影响和制约，在城乡党建领导体制、资源保障与能量交换体制、党建人才管理体制等方面存在重大障碍。我国当前按照行政隶属、属地管理原则建立起来的行政管理体制中的“条块冲突“，客观上对党的建设造成了负面影响，不利于统筹城乡基层党建。{12}《重庆市统筹城乡基层党的建设调查研究》课题组结合重庆的实际，揭示出了基层党建新格局构建存在内在动力不足、着力点不明确、现行体制障碍等问题。{13} 四是理论与实践方法、行政法规保障方面的困境。构建城乡统筹的基层党建新格局提出来的时间较短，目前相关的理论与方法研究成果比较单薄，无法为全面开展构建城乡统筹党建工作新格局，提供坚固的理论支撑。理论建设的相对滞后，就使得当前党建工作，只能靠“摸着石头过河”，只能靠各地区实践中的努力。各地的实践方法也容易出现走“弯路”的现象，这样无形中延长了探索的过程和周期。同时，构建城乡统筹的基层党建新格局与一些现行的行政法规制度，存在相互冲突的现象，在现行法律制度框架内，构建城乡统筹的基层党建新格局与村民自治和城市社区居民自治如何衔接也是一个新的难题。因此，既要从实现城乡基层党建的平衡发展、实现城乡经济社会和谐发展的大局出发，又要着力思考如何实现党建格局与自治群体有机衔接的问题。这客观上需要从国家立法的高
构建基层党建大格局,推动城乡统筹发展(二)
构建城乡统筹基层党建新格局问题的报告
关于进一步统筹推进城乡基层党建工作的报告
党的十七大提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会统筹发展新格局。这种新格局，既包括经济、政治、文化、社会建设的城乡统筹发展，又包含党的建设城乡统筹发展。在新形势下，如何打破城乡党建二元分割的封闭格局，更好地构建城乡统筹基层党建新格局，为城乡经济社会统筹发展提供坚强的组织保证是当务之急。为此专门对当前翔凤镇统筹城乡基层党建工作的现状、面临的困扰进行了专题分析，并对如何构建城乡统筹基层党建新格局，作了深入调查与探索性研究。现将情况报告如下：
一、统筹推进城乡基层党建工作现状
近几年来，我镇按照省委、州委和县委的要求，结合整村扶贫推进工作、先进性教育活动和深入学习实践科学发展观活动，认真开展“六进社区”、“四进四送四访、结对共建”、党代表“进万家、结万户、解万难”、“城乡互联、结对共建”等活动，选派优秀年轻干部到农村基层任职锻炼，投入大量资金实施“950工程”和村级组织规范化建设，使全镇统筹推进城乡基层党建工作取得了不小成效。
（一）城乡共建的基层组织设置体系基本建立。针对企业改制后党组织关系实行属地管理、社区地域范围和人口规模扩大、党员流动性增强、非公有制企业和新社会组织增多等情况， 1
近些年我镇在按地域、单位为主设臵党组织的基础上，打破“三个界限”，创新城乡基层党组织建设模式，推动基层党组织的动态延伸和全方位覆盖。一是打破城乡界限。我们发挥机关单位党组织在经费保障、人才聚集、规范化建设等方面的优势，组织机关党组织与农村党组织广泛开展“城乡互联、结对共建”活动，全镇32个行政村（社区）均有结对机关单位，实现100%全覆盖，有效实现了城乡党建资源互补、互动共赢、共同发展。二是打破区域限制。随着党员的流动性不断增强，为强化流动党员的教育管理服务，在为流动党员发放《流动党员活动证》的基础上，我镇在浙江组建1个外出流动党员党支部，并为每个支部选派了一名流动党员联络员，通过大力指导、定期沟通、协调服务、反馈意见、提出建议等方式，加大对流动党员教育管理服务工作的力度。三是打破行业界限。全镇非公有制企业和新社会组织不断发展壮大，吸纳了大量农村剩余劳动力，其中包括不少农村党员，成为影响城乡统筹发展的一支重要的力量。我镇立足这一实际，做到党组织应建全建，为没有达到3名以上党员的非公有制企业、行业协会、社会团体等选派了党建联络员和指导员，实现了基层党的组织全覆盖，形成了非公有制企业和新社会组织与城乡发展相适应的基层组织体系。
（二）城乡共管的人才干部队伍建设体系基本建立。基层人才干部队伍素质的高低直接影响基层党建工作实效。目前，我镇通过四个渠道大力加强城乡人才干部队伍的统筹，增强基2
层人才干部队伍的力量和互促互动。一是选派机关干部驻村。从镇直机关选派干部下基层驻农村工作，协助农村发展经济，建好班子，解决热点难点问题。二是加强农村人才队伍建设。建立了由镇党委牵头抓总，党政办为主要依托，民政、劳动、农业、科技、科协等有关职能部门共同参与的农村人才培训体系，使镇直相关职能部门的培训资源得到有机整合，有效倾注到城乡农村基层。同时，有针对性地制定培训方案，重点安排了政策理论培训和实用技术培训两大培训内容，使农村党员干部和农民在政治理论、业务知识、科技知识、法律和实用技术等方面知识得到强化和提高。通过全方位的培训内容，使农村党员和农民熟练掌握实用技术，让他们成为懂技术、会经营、善管理、能带领群众依靠科技致富的农村实用技术人才队伍。三是选优配强“两委”班子。采取内育、外引、下派“三位一体”模式，推行“两推一选”和“公推直选”，多渠道选好配强城乡基层党组织领导班子。通过2008年村级组织换届，一大批守信念、讲奉献、有本领、重品行的能人选进村“两委”班子。“内育”，即从本村中选拔致富能人进入村“两委”班子；“外引”，即邀请在外创业成功人才返乡创业并鼓励其进入村“两委”班子；“下派”，即从镇直机关中挑选干部，任命担任村党支部书记（或第一书记）。有效实现了城乡干部人才的互动流通，为新农村建设提供了人才支撑。【构建基层党建大格局,推动城乡统筹发展】
（三）城乡共享的党建资源配置体系基本建立。积极引导 3
城市党建资源向基层农村、社区流动，实现城乡党建资源的科学配臵和效益最大化。一方面统筹阵地资源。在农村，从2003年开始我们投入20多万元资金，实施了“950工程”和村级组织规范化建设，大力加强村级阵地建设和内部设施建设，全镇28个行政村绝大多数都有简洁适用、设施完备的村级组织办公活动场所；在社区，采取租赁和划拨等方式努力破解社区办公场所难题。目前，全镇4个社区都有固定办公场所，此外，通过建立健全“三会一课”制度、党员活动日制度、党员电化教育制度，以及按照“八有”的要求对全部农村、社区党组织进行规范化建设，即有党支部和村委会牌子、有办公桌椅和会议桌椅、有文件资料存放柜、有党旗和国旗、有完善管用的制度、有学习资料、有活动记录本、有电教设施，使活动场所成为城乡基层党组织办公议事、党员活动、教育培训、便民活动、文体娱乐的综合阵地。另一方面统筹信息资源。深入推进农村党员干部现代远程教育工作，建成了覆盖全镇所有行政村（社区）党组织的农村远程教育终端站点。截至目前，全镇已建成33个农村党员干部现代远程教育站点，其中电信模式站点27个，“电脑+硬盘播放器”模式站点6个。远程教育系统建成后，我们通过宽带互联网传输途径，依托电信平台，接收传输中央、省播出的教学节目，传输需要向农村发布的信息，实现全镇的互联互通，资源共享。此外，抓好城乡基层党组织电教播放点建设，向农村、社区党支部赠送电教片、党建读物、电视机和4
DVD机等电教设备，为农村和社区党支部党员教育培训提供良好的条件。
二、当前统筹城乡基层党建工作存在的问题及原因
在开展城乡统筹基层党建的工作中，我们发现，当前，在思想认识、组织设臵、制度建设和组织活动开展等方面，仍然存在一些困扰构建城乡统筹基层党建新格局的问题。主要体现为“四个滞后”：
（一）思想认识仍然滞后。一些基层党组织及其领导对城乡统筹基层党建工作认识不到位，没有从全局的角度充分认识做好这项工作，是夯实党的执政基础，实现城乡协调发展的重要措施。而是简单地认为城乡统筹基层党建就是一般性的帮扶工作，导致了在工作过程中存在“三性”。一是应付性。只是按照有关文件的要求，蜻蜓点水式地走过场，当村党支部遇到困难，需要共同商量解决时，却从不过问。有的单位甚至因为资金问题、领导不重视等原因，甚至有抵触情绪。据统计情况看，11个结对帮扶的机关党组织只到村去过一次，走了后就没有了消息。二是接济性。机关党组织对统筹共建的认识不到位，认为只是随便拿一点钱、物给村党支部就了事。不少机关党组织都只是给村党支部带些钱物来，或者是慰问困难的老党员、孤寡老人和贫困学生，没有解决村党支部的实际困难，达不到统筹共建的目的。三是随意性。机关党组织在制定村级发展规划时，没有深入农村进行调查研究，只是随便听听村班子个别人 5
构建基层党建大格局,推动城乡统筹发展(三)
关于构建统筹城乡基层党建新格局
关于构建统筹城乡基层党建新格局
的调查与思考 构建城乡统筹的基层党建新格局是我们党坚持以科学发展观为指导，以改革创新精神加强和改进基层组织建设的重大举措，是适应城乡经济社会发展一体化新趋势。近期，我们组织力量，采取问卷调查与座谈相结合、普遍调查与重点分析相结合的办法，深入到各基层党委、各村党组织，对城乡统筹党建工作进行了深入调查和思考。
一、基本情况
绥芬河市现有基层党（工）委17个，党总支2个，基层党组织207个，党员4134人，其中，社区党组织17个，农村党组织18个。近年来，市委紧密结合口岸地缘优势和经济社会发展实际，围绕城乡统筹发展搭建基层党组织班子，配备基层干部、人才，培养党员队伍，开展党建工作，做到统一规划，同步投入、同步推进、同步考核，努力使城乡党的建设与城乡经济社会发展在工作目标上相协调、工作部署上相呼应、工作成效上相促进，初步构建以城带乡、城乡互促、资源共享、功能互补、共同提高的城乡基层党建工作新格局。
二、主要做法
(一)优化组织体系，加强领导统筹。在现有按单位为主设臵党组织的基础上，从改革、完善党组织建设的管理体制、工作机制以及区划设臵入手，调整原有系统党委管理格局，实行扁平化管理，进一步明确职能，与机构改革相适应、相配套，保障经费、人员，构建职责明确、执行有力、一抓到底的工作运行机制，由原来12个党（工）委扩大到17个党
（工）委、2个党总支，每个党委设臵专职副书记，提高党建工作最大效能化。实行“镇街合一、村居合一，村企合一”等结对形式，促进城乡生产要素与党建要素优化配臵，增强党组织的带动能力。两镇社区党工委和镇党委一套人马两块牌子、两种职能。对建东、建西、建华、朝阳四个村实行村居合一管理，四个社区居委会主任分别由四个行政村党支部书记兼任，社区居委会和行政村合署办公、村干部和居委会干部交叉任职，村干部和居委会干部按片统一开展工作，为推进城乡一体化提供坚强的组织保证。同时，市委高度重视、加强领导和指导力度，建立了领导干部联系点制度，重新调整了市级领导抓基层党建工作联系点，29名市级领导每人联系一个农村、社区党支部。目前，各级领导干部深入联系点指导工作42次，帮助解决实际问题24件，为新农村建设出点子20多个。
(二)提升干部素质，人才双向流动。为提高农村党员干部队伍素质，深入开展农村“班长工程”，采取“走出去”方式，选派2名村党组织书记到黑龙江农业经济学院进行大专学历教育，选派5名党员干部到东北农大基层干部培训班进修学习。采取“请进来”方式，举办了村级后备干部培训班，建立了农村党员干部信息库，邀请市委党校、农业等部门专家，对全市30名30岁以下的农村优秀青年进行了培训，并将7名优秀青年配备到村“两委”班子任职。农委大力加强农民实用技术培训，两镇与职教中心联合建立培训基地，劳动部门联合重点企业建立实习基地，以农委、政法、党校等为成员单位的宣讲团，逐村巡回宣讲，利用11个远程终端站点对农村党员进行培训。目前，全市已举办各类培训班150多期，培训3000余人次。同时，打破城乡、行业、地【构建基层党建大格局,推动城乡统筹发展】
域、身份和所有制等界限，加强城乡基层干部的选拔培养，促进城乡人才双向流动，实现干部资源统一整合、统一调配、综合使用、优化配臵。为配合市委、市政府重大项目工作，阜宁镇党委将2名理论水平高、工作能力强的镇干部下派到菜营村和北沟村任党组织书记。全市13名村党组织书记中有5人担任市镇两级人大代表、党代表，2人分别上挂为市人大常委和镇党委副书记。
（三）动态党员管理，联动关爱机制。针对我市党员在城乡、产业之间频繁流动的实际情况，我们实施“一体动态化”管理，着重加强对流动党员的管理和服务，努力构建城乡衔接、全面覆盖的党员教育管理工作新局面。积极探索实施党员双向管理制度，改变过去由党员组织关系所在党组织单一化管理的模式，使党员在工作单位和居住地参加双重学习，接受双重管理，双重服务。建立了流动党员服务站25个，对于流动党员，我们将所有亮出身份的流动党员纳入相应的基层党组织进行管理。流入社区的企业党员，由已建立党组织的非公企业接纳管理，未建立党组织的非公企业中的党员，组织关系转入社区或农村党组织，实行属地化管理。流动党员所在单位有无建立党组织，均到社区、农村报到，参加社区组织开展的各项活动，形成了“关系在企业，活动在社区、农村，奉献在岗位”的党员管理方式。
建立“双向互动”式的思想帮困、“雪中送炭”式的物质帮困、“授之以渔”式的就业帮困的党内关怀互动机制。结合党员信息库建设，建立了城乡困难党员、企业退休党员、失业党员档案和帮扶记录档案。市委还开展了“双结对”活动（一个基层党支部与一名需要帮助的困难党员、群众结对，一个机关、事业单位党组织与农村党组织结对），以“精神
上扶志、生活上扶贫、发展上扶业、健康上扶强、智力上扶学”为重点，为困难党员想办法、谋出路，全市65个基层支部与困难党员群众结对107对，为贫困党员及群众解决生活中实际困难113次。坚持在元旦、春节、七一、国庆等重大节日，对生活困难党员、
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