长期零低申报的管理(一)
长期零申报情 况 说 明
情 况 说 明
XX区税务局第X税务所：
上海XX有限公司成立于XX年XX月XX日，主要从事建筑工程，XXXX。公司从成立开始一直努力开拓市场，寻找发展的机会，但是由于资源缺乏的困扰和客观外部环境的制约，还较为严重的制约着企业快速发展。经济发展中不稳定不确定性的因素仍然存在，经济运行的周期性波动难以避免。致使公司经营发展一直处于探索阶段，未实现“零”的突破。不过市场发展的潜力是巨大的，这无疑为我们加快发展提供了极为有利的宏观环境。
2014年是公司真正发展的一年，我公司正积极参与两个工程项目的建设，一个正在投标中，一个将于2014年7月拟动工。公司未来前景是乐观的，我们对公司未来的持续经营非常有信心！希望税务局对我公司同样有信心，感谢税务局对我公司一直以来的支持！
上海XXXXXX有限公司
XX年XX月XX日
长期零低申报的管理(二)
“零负申报、低税负”现象成因
“零负申报、低税负”现象成因
及对策分析
增值税纳税人零负申报、低税负的情况长期以来一直存在，而这种情况的出现往往总是伴随着税务违法行为的出现，随着我国经济的发展，增值税纳税人将大量涌现，因此，我认为针对增值税纳税人零负申报、低税负的情况做一认真分析，找出原因，对于今后的税源管理、税收流失的规避、税收政策的制定都有着积极的意义。
一、以当前增值税零申报为例观其现状
我科2009-2010年增值税零申报情况如下：
表一 增值税零申报情况统计表
表二 增值税分类型零申报情况统计表【长期零低申报的管理】
表三 增值税分行业零申报情况统计表【长期零低申报的管理】
二、形成“零、负税申报”现象的主要原因
形成企业“零负申报”和长期低税负的原因是多方面的，有企业内部的原因，也有税务部门管理的原因；既有经济客观因素，也反映人为主观因素；既表现于税收征管操作的欠规范，也透析出税收政策制定的不够完善。具体有以下几点：
1、企业发展面临诸多困难，生产经营不景气。诸多中小企业生产规模较小、产品结构单一，缺乏新品开发能力，发展后劲不足，严重影响企业盈利能力，抗风险能力非常脆弱；中小企业对下游大企业的依赖性强，价格受其控制，一定几年不变也是重要因素。
2、管理观念和手段弱化，企业财务管理不够严谨规范。税收政策的贯彻执行与财务核算主管部门的分离，容易引起财务核算管理主体的相互扯皮；企业财务人员的频繁流动也给税收征管带来较大的影响，财务核算时间和人员上的脱钩
造成财务核算不准；企业财会人员素质良莠不齐也是制约准确核算的因素，部分财务人员对企业的财务核算不能完全准确体现经营成果，同时增加了税收管理人员的执法风险。
3、管理人员面临知识更新压力，管理力度相对薄弱。大部分基层干部的纳税检查和评估还停留在依靠手工账册，对财会电算化特别是ERP系统（企业资源计划系统）应用还不熟悉、不熟练。一些基层管理人员在日常征管中仍存在认识误区，重增值税，轻所得税，重税负，疏管理，对重点税源户比较重视，对中小企业管理和监督偏松。一些管理人员过度依赖管理软件和工作流处理，深入企业调查分析不够，实地管理监控不够。
4、企业税法观念淡薄，税收宣传和执法力度还很不够。税务机关需加大力度多宣传多辅导，为企业提供法规和政策保障。同时，税务人员需解决执法力度偏弱的问题。
三、解决问题的对策建议
税收某些职能的强化，税制设置缺陷的弥补，最终要通过建立科学化、精细化的管理机制，加大税收征管力度来实现。针对上述存在的问题和管理难点，应制定应对策略，提高解决问题的能力，增加管理的精度。【长期零低申报的管理】
1、强化分析，整合设置零负申报和低税负风险警戒区。宏观上要分行业、分工艺流程、分规模等开展复合式的梳理分析，剔除合理性的因素，真正设立风险区和风险点。微观
上，牢牢把握企业的实际生产经营状况，重点加强零负申报和长期低税负企业的日常监管。真正落实责任区责任人巡查制度，不定期实地调查，对企业法人、经营者和财务人员约谈，查看生产车间和仓库，调阅账册，了解企业真实的状况。对不正常零负申报，加强评估力度和深度，促使企业规范运作，不断降低零负申报面。
2、多管齐下，综合运用各种征管手段加强监控。做到征管环节全覆盖、管理过程全监控、税收服务全方位。首先，要突出分类管理。对重点税源企业、行业进行重点管理，对规模小、效益不好、固定资产投入不多的外资企业，要控制用票量，对财务核算不够规范，成本核算不准确的，要促进准确核算；其次，强化申报审核。真正建立“两税”数据审核机制，增值税低税负外资企业，往往也是亏损企业，要加大长亏不倒的外资企业的重点监控，不断加强月度和季度申报审核，提高预缴率；再次，强化跟踪管理。对正常零、负税申报企业如季节性生产企业、生产调试阶段企业等情况，要注意跟踪管理，发现问题及时处理。
3、整合数据，充分发挥信息的支撑作用。加强信息的对称性审核，充分运用征管系统、一窗式、一户式等信息化系统实施全方位、多层次、多角度的税收监控。目前的申报系统暂时不能实现增值税申报数据与所得税申报数据的对称性审核，给税源管理的准确性带来了难度，建议尽快进行
改造升级；加强与地税、工商、银行、国库、海关、统计、公安、交通等部门建立数据交换与互联互通渠道，制定信息交换与数据共享制度，丰富“一户式”电子档案信息，实现征管信息互联共享，增强税源管理实效；充分利用数据整合的信息资源优势，为基层管理人员提供全面，直观的信息支撑，提高共享度和实际运用水平，强化比对分析，区分原因，采取不同的针对性措施。
4、合理配置，建立科学完善的奖惩体系。按照税收精细化、科学化管理要求，合理配置资源，建立完善的奖惩机制，多激励少惩罚，多指导少追究，充分调动税务人员的积极性、主动性和创造性。责任区管理员处在战斗第一线，风险大，责任更大，应坚持责任与利益、褒奖与惩戒相结合，按岗位责任轻重、难易程度、工作量大小确定标准，切实解决平均主义、苦乐不均、干多干少、干好干坏一个样的问题。
5、以人为本，进一步提高税务干部综合素质。要切实加强对责任区管理人员的学习培训、经验交流、案例分析等工作，做到经常化、制度化、系统化，使之掌握各项税收政策，熟悉企业财务制度和财务核算方法，特别要普及日常税收征管中的关联交易知识，使他们具有很强的职业敏感性和敏锐的洞察力。
长期零低申报的管理(三)
零申报原因
关于零申报情况说明
++++++++税务局 ：
我公司成立于+++年+++月+++日，注册资金为+++万元。主要从+++的业务，由于公司规模较小，从事行业在+++地区属于新兴行业，初期的业务开展方面相对比较困难，公司初期也未有业务发生，没有任何收入，出现零申报的情况，不过我们会不断的努力，争取在较短的时间内出现盈利，为当地的经济发展做出应有的贡献。 特此说明
+++有限公司
+++年+++月
长期零低申报的管理(四)
高校预算编制主要业务风险及其控制
◇中图分类号：F234 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2015）23-0061-02 摘要：预算编制作为预算管理的首要环节，在高校预算管理过程中具有基础性作用。针对当前高校预算编制过程中面临的主要业务风险，本文从提高认识、战略目标、业务工作、资源配置、基础信息、编制方法、政策规定、全员参与、人员素质等方面，提出了高校控制预算编制业务风险的具体建议，旨在提高高校预算编制水平，促进学校事业又好又快发展。
关键词：高校预算编制 风险 控制
一、高校预算编制主要业务风险
（一）对预算编制工作认识存在偏差。主要表现为：部分学校领导认为预算编制工作是财务部门的事情，与其他部门关系不大，没有把预算编制工作置于学校财务管理工作之中，而是将其视为财务部门行为，“过分”强调财务部门的职责，让财务部门“闭门造车”，导致高校预算编制具有随意性、盲目性，预算的计划性、预见性、连续性不强，科学化、精细化水平不高，无法保障预算资源配置、经济监督、指导控制等职能的发挥。
（二）预算编制部门参与不够。主要表现为：预算编制责任意识淡薄，受“预算只是财务部门的事”的偏见以及部门院系预算申请数与学校最终下达指标差距较大等因素的影响，部门院系参与度较低，横向、纵向信息沟通不畅，相互衔接配合不够，预算项目之间缺乏整合，有时虽有一些职能部门参与，但热情不高，甚至产生抵触情绪，导致预算编制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购与建设项目等经济活动脱节。
（三）预算编制依据信息不足。主要表现为：高校对财政预算编制政策掌握不全面，理解不透彻，缺乏财政预算编制政策信息；编制预算依据的人、财、物等基础数据不准确，家底不清；将可行性研究不充分、不具备实施条件的项目纳入预算，夸大项目经费预算，虚报、加大预算资金总量，造成“小项目大预算”；项目支出预算不够细化，未落实到具体经济科目或具体实施部门；对定额支出标准的核定，没有经过充分调研、计算和测试，缺乏科学认证等，导致学校预算与政策法规、学校年度目标与实际工作相脱离，影响预算编制准确率。
（四）预算编制方法不科学。高校预算编制方法选用不当，或强调采用单一的方法，使得预算可能成为不合理费用的“保护伞”，缺乏科学性、合理性和可行性。长期以来，受技术、人力和利益驱动等主观因素的影响，多数高校预算编制仍旧没有摆脱过去粗放型观念，仍然沿用传统的增量预算法，即“基数加增长”的方法，固化了预算资金的分配格局，注重量的变化，忽略了定额和标准的变化，不利于支出结构的优化。在编制项目支出时，相当一部分项目支出缺乏科学认证，主观性强，随意性大，“领导定项目、部门争项目”的现象比较严重，资金分配有失公平。导致学校预算脱离实际需求，大量资金闲置或浪费，影响学校合理安排预算。
（五）预算编制内容不全面。主要表现为：收入预算不完整，应纳入预算管理的预算外资金收入、经营收入等正常收入未纳入或未全部纳入预算，少报、漏报、瞒报、不报一些常年保持在一定水平甚至逐年增加的预算外收入，造成大量“不可预见”经费游离于财政预算控制之外；动用以往年度结余资金安排本年支出未纳入预算进行管理；对高校事业支出只重视控制开支标准，忽略了资金使用绩效评价，未编制绩效预算；对应纳入政府采购的项目支出未按照规定编制政府采购预算，存在不编、少编、漏编政府采购预算现象；非财政性资金与财政性资金脱节，导致大量资金“体外循环”，逃避财政监督，极易诱发严重的违法违规问题，同时，也不能全面反映学校的收支状况。
（六）预算编制存在“两张皮”现象。主要表现为：“一张皮”是财政部门或上级主管部门批复的粗线条预算，即部门预算，从布置编制预算到预算指标批复下达，历经“两上两下”程序，一般从上年的9月份开始，到预算年度的2月份下达，时间跨度长达6个月，但留给预算编制单位的时间却不多，“一上”的编制时间约20天，“二上”的编制时间约10天，两次总计不到1个月，对规模较大的学校，编制过程短、时间仓促；“另一张皮”是高校内部可执行的详细预算，即校级预算，一般在预算年度的3―4月份编制下达。“两本预算”之间资金配置脱节，预算金额不一致，内容有差异，口径不统一，导致部门预算与学校预算、执行预算相脱节，有损部门预算的严肃性和权威性。
二、高校预算编制主要业务风险的控制
（一）以高校预算编制为起点，突出预算编制重要控制。预算编制是预算管理的首要环节，是一项政策性强、要求高、复杂细致的专业工作，是高校实施预算管理的起点。加强和做好预算编制控制环节的工作，对预算执行具有指导作用，对于发挥预算控制的作用至关重要，为评价各部门的工作业绩提供客观标准。高校预算编制质量的高低影响着预算职能作用的发挥，直接关系到预算管理工作绩效。因此，高校要高度重视预算编制工作，提高对预算编制工作的重要性认识，主管财务工作的校领导要亲自抓、抓具体，组织好年度预算编制工作，加强对预算编制主要业务风险的控制。
（二）以高校战略目标为导向，明确预算编制目的控制。高校战略目标是对学校远景的描述和实现过程的规划，不同类型的学校，其发展战略目标不同。预算编制是将学校战略目标转化为短期的、具体的、可行的、可量化的预算目标及指标体系的过程。高校中长期发展规划作为实现战略目标的阶段性计划，引领一定时期包括财务工作在内的学校工作方向，财务部门应当建立与之相适应的一套完整、延续的中长期财务规划。被尊称为“现代管理学之父”的美国管理学“大师的大师”彼得・德鲁克认为“预算不是一场数字游戏，而是围绕战略目标的设立而进行思考的一个过程。”所以，高校应以学校战略目标为方向，采用“长计划，短安排”方式，统筹考虑预算年度的事业活动，放眼长远，从长计议，编制滚动预算，避免短期行为，将学校年度预算与中长期财务规划有机地结合起来，使预算具有全局性、长远性和系统性，促进高校稳定、健康和持续发展，增强高校核心竞争力。 （三）以业务工作计划为前提，加强预算内容完整控制。高校预算是学校根据长期发展目标和预算年度工作任务编制的具有法律效力的年度财务收支计划，它既是学校开展业务活动的基本依据，又为完成预算年度工作任务提供了财务支持，体现学校工作重点和资金投入范围、方向。高校应明确各部门院系的预算编制责任，结合预算年度工作目标、自身业务性质和履行工作职能，将各部门院系的收支业务、政府采购、建设项目等各项经济活动纳入预算的编制范围，加强财政性资金的统筹安排，综合平衡，根据政府预算收支分类科目，编制反映学校各项收入、支出和政府采购的全口径预算，保证学校预算编制的完整性。
（四）以现有资源为基础，优化教育资源配置控制。高校预算从本质上说是高校进行资源配置的手段或工具，预算编制过程同时也是资源的配置过程。现阶段，高校事业发展与资金供给、学校利益与部门利益、短期发展与长远发展、人员经费支出与公用经费支出、基本支出与项目支出、硬件支出与软件支出等诸多矛盾突出，财务风险不断增加，现有财力显然不可能满足各方需求。因此，高校预算编制过程中，应把预算管理与资产管理相结合，价值管理与实物管理相结合，摸清家底，掌握现有资源分布情况，重视对现有资源的有效利用，综合分析学校内部各学院教学、科研效益，以提高效益为中心，适当引入市场竞争机制，盘活存量，优化增量，积极推进绩效预算，合理进行资金分配，建立起与市场经济相适应的预算管理新模式，从财力上促进资源的深度融合、优化配置和共享开放，实现最佳组合，实行最佳运行，提高教育资源的配置效率。
（五）注重收集基础信息，增强预算编制准确控制。高校基础信息资料是预算编制的主要依据，基础信息的准确与否与预算的编制质量密切相关，没有全面准确的信息，就无法编制科学的预算。基础信息的收集要靠学校相关部门的长期积累，需要耗费大量的人力、物力和时间，不能临时估计或大约预计。为此，高校应建立基础信息数据库动态管理系统，如：人事部门的在职教职工信息，离休、退休人员信息，长期聘用人员信息等，教务部门的本科生学生信息，研究生管理部门的研究生信息，后勤管理部门的房产信息，图书馆的图书资料信息，设备管理部门的专用设备、一般设备信息等，财务部门近年预算执行情况分析等。只有夯实各项基础性工作，认真统计整理并仔细审核分析预算编制所需基础性数据信息，才能不断提高预算编制的科学化精细化水平，防范可能出现的各类风险。
（六）综合运用预算编制方法，提高预算编制质量控制。改进高校财务预算编制方法，是预算管理创新的基础。预算编制有增量预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、复式预算等方法。高校要改变过去单纯的“基数加增长”的预算编制方法，从注重资金投入的预算转向注重对支出效果的预算，以“零基预算法”为基础，综合运用预算编制方法，统筹财政教育经费拨款、专户管理事业收入和学校自有资金以及以前年度结余资金，加大资金整合力度，集中财力办大事，发挥资金的聚集效应和整体效益。遵循“稳妥可靠、量入为出、收支平衡”的原则，对工资福利支出和对个人和家庭的补助支出，应根据在职教职工、离休人员、退休人员的实有人数和国家相关政策规定据实编制；对商品和服务支出，应区分教学部门和非教学部门，运用数理统计分析方法，分别制定定额，统一编制口径，按定额编制，同时，积极探索实物费用定额制度，逐步构建预算定额管理体系；对项目支出，应坚持审慎原则，建立健全项目立项论证和预算审计制度，细化支出内容，实行一事一议，对通过论证项目按轻重缓急进行排序，视资本性支出和非资本性支出，实行专项项目滚动预算。高校应正确处理好“吃饭”和“建设”的关系，优先保证人员经费等刚性支出，保证业务正常运转的经常性公用支出。然后根据财力情况，优化支出结构，合理安排学校项目支出。
（七）全面掌握相关政策，保证预算编制政策控制。为了规范指导预算编制工作，国家颁发了一系列法律法规或政策规定，如：《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《事业单位财务规则》《高等学校财务制度》等。高校预算编制人员应认真学习编制预算的有关政策规定，深刻领会编制预算的有关精神，全面掌握相关政策内容，准确理解与把握预算编制的具体要求，熟悉预算收支科目和预算表格，在预算编制过程中充分体现国家有关方针、政策。收入预算要按照国家有关部门的收费项目和收费标准，结合收入渠道的增减变化进行测算，做到应报尽报；支出预算中的人员福利支出要符合各项政策规定，项目支出要符合国家政策导向和宏观管理的要求，体现保证重点、统筹兼顾、勤俭节约的原则。
（八）树立全员参与意识，强化预算编制参与控制。高校年度预算的编制涉及到学校的教育教学、科学研究、行政管理、后勤保障、党组织建设等方方面面，关系到整个学校预算年度的工作。为此，高校应建立健全预算编制的前馈控制机制，包括增强部门院系参与责任意识，推进全员预算管理理念，构建预算编制的组织架构，设置预算编制的职能部门，明确预算编制的工作职责，完善预算编制的工作制度，宣传预算管理的相关政策，培训校内基层预算编制人员，调动部门院系参与预算编制工作的主动性和积极性，发动全员参与预算管理。
（九）提高编制人员综合素质，提升预算编制水平控制。高校预算编制过程中，预算编制人员不仅指财务部门具体编制者，还包括学校内部部门院系申请预算资料填报人员和学校预算审批者。部门院系申请预算资料填报人员作为预算编制参与者，熟悉本部门教育教学过程或科学研究过程等业务活动的现实需要，了解未来发展趋势，但缺乏财会、经济、金融等方面的知识，对预算编制的相关政策了解不多，其预算申报资料是高校预算编制的第一手资料，预算指标最大化是其追求的目标；编制预算的财务人员正好相反，熟悉财会、经济、金融等业务知识，但对教育教学过程或科学研究过程等工作知之甚少，在汇总校内申报资料的基础上，力求收支平衡是其追求的目标；学校预算审批者中既熟悉教育教学业务或科学研究业务，又知晓财会、经济、金融等知识的则更少，统筹全局，综合平衡，保证预算编制的合理性、全面性、完整性是其追求的目标。因此，高校应针对预算编制人员进行专门的“补缺”培训，普及预算管理知识，提高预算编制技能，全面提高预算编制人员的综合素质。X
参考文献：
1.乔春华.高校预算管理研究[M].苏州：苏州大学出版社，2013.
2.黄永林.高师财务管理研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2011.
长期零低申报的管理(五)
1979年以来英国社会救助制度的频繁变革及原因
[摘 要]1948年，英国正式建立起了国民社会救助制度。从1979年以来，英国的社会救助制度经历了频繁的变革。英国社会救助制度很关注社会救助的效率，救助的手段越来越多样化，对申请人的资格审查也逐渐趋于严格。总的来看，造成这种状况的原因包括贫困人口的增加、失业率的上升、福利开支巨大等。 [关键词]社会救助；贫困；就业
英国是一个有着悠久的社会救助传统的国家，其最早的社会救助制度可以追溯到1601年《济贫法》的颁布。在二战以前，英国的社会救助制度主要表现为济贫法制度的形式，不过济贫法制度并不是现代意义上的社会救助制度。在1942年发表的《贝弗里奇报告》的直接影响下，以1948年《国民救助法》的出台为标志，英国正式建立起了社会救助制度。
从1948年正式建立到现在，战后英国的社会救助制度先后经历了三个重要的发展时期：1948到1965年是初步发展时期；1966到20世纪70年代末是完善时期；从1979年撒切尔政府上台到现在是变革时期。1979年以来，英国社会救助制度总的变革趋势是：社会救助的手段越来越趋于多样化，服务型社会救助越来越占据重要地位，同时对申请人设置的限制性条款也越来越严格。
一、1979年以来英国社会救助制度的频繁变革
1.保守党政府时代（1979―1996年）
在1988年正式生效的《1986年社会保障法》里，作为英国社会救助制度的主要组成部分之一的补充补贴被收入支持所取代，家庭津贴变成了家庭信贷，而在之前几年，住房津贴已经取代了房租减免。所有这些津贴改革的目的是简化管理并避免“贫困陷阱”这种最坏的结果。[1]
1986年的《社会保障法案》创造了三种社会救助津贴：收入支持、家庭税收抵免和住房津贴，这三种津贴都建立在相似的原则基础之上。这项法案推动了英国社会保障体系向税收抵免方向的发展，而且它把财产调查作为整个改革方案的中心。一种新的社会保障结构被引入，它较少在不同的津贴申请者之间进行区分，比如残疾人、养老金领取者和单亲家长。[2]
这项法案同时建立起了双重的财产调查型收入支持体系：收入支持是为那些没有工作或每星期工作时间少于24小时的人设立的，工作家庭税收抵免是为那些每星期工作时间在24小时（后来减为16小时）以上的父母设立的。然而，抚养着16岁以下小孩的单身母亲却不用受工作方面的条件限制就能接受社会救助，就如同普惠式的儿童津贴一样。[3]这再次反映出英国政府对儿童享受的福利的关注度明显要高于对其他群体的福利的关注度，同时，这也反映出“少年儿童是世界上任何一个国家最宝贵的资源”的这一当代社会的重要理念。
1983年，保守党政府引入了住房补贴计划，以取代之前存在的针对低收入家庭的各种住房福利。最新的关于申请住房补贴的一般资格是在《1992年社会保障缴费和补贴法》中规定的。
保守党政府在1971年设立了家庭收入支持，其在1988年被家庭税收抵免所取代，它提供给每周工作时间在24小时（后被减少为16小时）以上的低收入父母。这项津贴对于单亲家庭与双亲家庭一视同仁，发放的主要依据是家里孩子的数量及其年龄、家庭纯收入、积蓄等。与收入支持一样，家庭税收抵免只面向积蓄在8000英镑以下的家庭，只有积蓄在3000英镑以下的家庭才能获得全额的家庭税收抵免。
在1986年以前执行的补充补贴计划中，有些条款准许对帮助特殊支出做出一次性付款，诸如搬家、购置家具、修理房屋等等。政府在这些方面有很详细的规定。《1986年社会保障法》废除了这些名目，用社会基金取而代之，救助金局组织了一个受过专门培训的小组负责管理。社会基金提供给收入支持和后来设置的非缴费型求职者津贴的领取者，以满足被认为超过日常生活的正常开支的一次性需求，它由两个不同部分组成：法定社会基金和任意社会基金。1987年实行的法定社会基金对寒冷天气时的额外燃料支出，以及生育和丧葬费用提供资助。1988年开始实施的任意社会基金，对申请人提供预算借款和危机借款，以及社区照顾资助，社区照顾资助是提供给那些已经接受了一段时间的住院护理并需要回到社区安顿的人。此外，去医院或其他医疗机构探亲访友时，可以得到交通补助。该服务还补助社区内“易受伤害”的群体改善生活条件，政府有详细的规定来帮助社会基金官员决定这类需求。除了社会服务和医疗服务以外，社会基金提供的现金资助是很有限的。在预算范围内，30%用于社区护理，70%用于借款。当然，生育和丧葬补助不在此范围内。[4]
从1994年10月起，申请家庭税收抵免及住房补贴的家庭可以获得每周不超过40英镑的补贴用于用于正规幼儿园的看护费用。此项帮助用于双职工、单职工而另一方无力照顾孩子的家庭，以及单亲家庭。它是提供给那些把不满11岁得孩子送到日托所照看的家庭的。这项政策有助于减轻低收入工作家庭在照看孩子方面的负担，同时也给予了一定精神上的鼓励。
1996年，保守党政府推行求职者津贴制度，政府提供缴费型求职者津贴和非缴费型的求职者津贴，以应对不断增加的失业人口并缓解失业家庭的贫困。其中的非缴费型求职者津贴，则附带了较为严格的家庭财产调查和就业行为调查，强调申请人必须积极努力寻找工作。自从1996年10月求职者津贴取代失业救济补贴后，该项津贴在2000年以后取代了收入扶持而成为社会救助津贴中开支比例最大的津贴，其与收入扶持共同构成了当前英国社会救助制度的核心。
2.新工党政府时代（1996―2009年）
1998年5月，新工党政府提交了上台以来的第一份财政预算报告，该报告明确指出要用工作家庭税收抵免取代原有的家庭税收抵免。1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。工作家庭税收抵免的设立明显地是受到了1998年英国财政部的相关统计数据的影响，财政部的相关统计显示：在1997年的英国，有五分之一的处在工作年龄段的家庭成员没有工作，这一比例是1979年的两倍。[5]就业比例如此之低，改革自然势在必行。 1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了原有的家庭税收抵免。新工党政府推出工作家庭税收抵免的政策目标是让这项津贴覆盖150万个低收入的工作家庭，这是家庭税收抵免覆盖面的两倍以上。工作家庭税收抵免包括每周48.8英镑的基本津贴，加上随着孩子年龄而增加的额外津贴，在孩子达到16到18岁时，该额外津贴达到最高额度即每周25.4英镑。工作家庭税收抵免的申请者必须保证每周工作时间不少于16小时，但那些每周工作时间在30小时以上的申请者还可以额外得到每周10.80英镑的津贴。[6]
工作家庭税收抵免的政策目标是有一个或两个成年人都没有工作的低收入家庭。与家庭税收抵免相比，平均每个家庭每周可以从重额外获得24英镑的收入。[7]工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。
2003年，工作家庭税收抵免又被工作税收抵免所取代，它仍然是针对低收入家庭的，与工作家庭税收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要抚养的小孩。
2003年10月起，养老金补贴计划正式实施，它包括保证补贴和储蓄补贴两个部分。保证补贴是专门针对60岁以上老人的收入支持计划，如果个人的储蓄超过10000英镑，则保证补贴将被削减。储蓄补贴的政策目标在于鼓励储蓄行为，使那些有一定储蓄的老人得到更好的政策待遇，适用人士是65岁以上的养老金领取者，当申请者的收入达到一定水平，就丧失领取的资格。
2008年10月，英国政府开始实施就业及援助津贴制度，取代丧失工作能力补助与收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。与求职者津贴类似，就业及援助津贴也分为两类：缴费型与非缴费型。非缴费型的就业及援助津贴属于社会救助，需要进行家计调查，申请人的银行储蓄不得超过16000英镑。非缴费型就业及援助津贴的给付额计算方法与收入支持的计算方法类似。社会保障部门根据申请人的具体家庭状况计算出该家庭的标准给付额，在此基础上根据申请人的特殊情况，再追加额外给付。申请人一旦领取了非缴费型就业及援助津贴，就不可以再申请收入支持、求职者津贴和养老金补贴了。
3.联合政府时代（2010年至今）
2010年，以保守党为核心的联合政府取代了新工党政府，这标志着英国历史翻开了新的一页，同时也意味着英国的社会保障制度必将迎来新一轮的变革，其将往何处去是目前英国民众关注的热点话题，其中自然也包括了对社会救助政策的关切。
正是在这样的背景之下，英国政府于2010年11月11日公布了福利制度改革方案，承诺帮助失业者再就业，同时警告失业者如果拒绝工作、靠领取社会救助津贴过日子，将会面临处罚。根据这一方案，英国政府将把个人和家庭所得种类繁多的补助和津贴整合起来统一发放。英国政府计划于2012至2013年起实施此福利制度改革，并且计划在5年内完成。
联合政府还宣布了180亿英镑的福利支出削减计划。工作税收抵免计划也遭到了削减：从2011/2012财年开始，连续三年冻结基本因素和30小时因素的给付；从2012/2013财年开始，取消50岁以后重新开始工作因素的给付，而有小孩的夫妇必须两人每周工作时间达到24小时以上，其中一人的工作时间必须在16小时以上。
二、1979年以后英国社会救助制度频繁变革的原因分析
1.贫困人口的增加
在1961到1979年间，英国所有的收入群体都从经济的日益增长中得到了好处，其中最低收入群体的收入增长最快。然而，自1979年保守党政府上台后，英国经历了一次收入和财富不平等的快速扩张过程。在1979年到1994/1995年间，扣除住房花费后，最富有的十分之一人口的收入增长了60%以上，而最贫穷的十分之一人口的收入却下降了约10%。从1994/1995年间开始，平均生活水准的上升提高了大部分群体的收入水平，只有最贫穷的十分之一人口例外。[8]在1979到20022/2003年间的英国，实际净收入每增加100英镑，就有40英镑为最富有的十分之一人口所得。收入不平等的如此加剧不仅在英国历史上十分少见，其在国际范围内也是罕见的。[9]
1980年以后，英国的贫困人口急剧上升。按照欧盟国家规定的贫困线即平均收入的50%计算，英国的贫困人口从1979年的440万增加到1989年的1040万。这1040万的贫困人口占英国总人口的19%以及22%的儿童人口。[10]20世纪80年代英国贫困率的突然上升和保守党的相关政策有关，但实际上也受到了当时社会和经济变化的影响。这些变化主要包括；劳动力对市场对非熟练和半熟练工人需求量的下降，由此导致失业率的上升和工资的降低。此外，经济全球化也是其中一个重要的因素，其他国家的极具竞争力的外来劳动力导致英国国内的平均工资水平下降。
英国在20世纪八九十年代的经济增长有利于富人但不利于穷人。比如，根据官方统计结果显示；从1979年到1990年，最穷1/10人口的收入下降了17%；而同一时期.最富的1/10人口的收入增加了62%。从总人口来看，富人的实际收入增加了50%，而穷人的实际收入只增加了10%。而同样有官方统计数据表明：到1991年，几乎有1/3的英国儿童生活在贫困之中。最近的证据表明，在20世纪90年代后期，英国的不平等和贫困使最穷者的可支配收入与最富者的可支配收入的差距增大到了决裂的边缘。[11]依据英国一些学者的估算，在20世纪末，英国有1400万人生活在贫困之中.他们的收入还不到国民平均收入的一半，而生活在贫困家庭中的儿童数也从1979年的140万增长到了1999年的450万；与此同时，最富的1/10人口的收入仍然在持续增长。[12]
戈登在2000年指出，英国的贫困一直都在增长，并且已经有相当一部分人陷入了贫困。他的研究指出，英国14的家庭在遭受贫困，但福利国家的制度为他们提供了安全网，这使贫困者不至于陷入最困难的境地。到1999年，英国有50万人遭受长期贫困，这比1990年下降了许多。[13] 在20世纪80年代，撒切尔领导下的保守党政府对社会保险津贴进行了大幅度的削减。英国人享受到的来自社会保险领域的保护减少了，由此带来的后果是：英国人对社会救助津贴的依赖增强了，特别是在日益增加的失业率与房租，以及低工资背景下。在20世纪90年代早期，超过800万人依赖主要的社会救助津贴（现在的收入支持），其中的三分之一还依赖其他形式的社会救助津贴。[14]
2.失业率的上升和零就业家庭的增多
20世纪50和60年代，英国的平均失业率大概在2.5%的水平。失业率如此之低，这在英国历史上都是很罕见的。那是个“充分就业”的年代，绝大部分的毕业生都能有一份全职工作，到法定年龄时再退休。然而，进入20世纪70年代中期以后，失业率开始飙升，1981年时高达9.6%。失业率跟着经济周期而变化，20世纪80年代后期有所回落，90年代初又开始上升。90年代后期，失业率又降了些。然而，2002年的失业率仍高达5.2%，是20世纪50、60年代的两倍。因此，20世纪八九十年代，失业率出现了大规模上升，大规模失业成为了英国劳动力市场的主要特征。在此期间，还出现了一种新现象：男性非经济活动人口众多。非经济活动人口指的是那些没有就业也没有失业的人，也就是说，他们既不主动找工作也不愿意工作，包括在家里料理家务的人、因患病和残障而离开工作岗位的人，以及已经提前退休但尚未领取国家养老金的人员。[15]
20世纪80、90年代还出现了一个全新的现象：零就业家庭。工作也两极化了，双职工家庭多起来了，零就业家庭也多起来了。1968年，零就业家庭只有4%，1975年为6.2%，1981年急剧上升到10.6%，1995年更是达到了16.7%。在此期间，单亲家庭成为零就业家庭的风险最高，其次就是单身汉。[16]
3.社会福利开支的急剧增加和骗保现象猖獗
在战后的英国，由于福利开支增长过快，必然导致财政负担沉重，经济效率下降。在福利开支中，社会救助占了很大的比重，因为社会救助与社会保险不同，是属于非缴费型的社会福利，政府的责任更重大。
福利支出在政府财政支出中所占比例在1951年的是36%，1978年就增加到53%。[17]而在1980―1995年间，福利开支占英国GDP的比重又增长了5.8%。2008年金融危机席卷全球，英国的经济遭受重创，福利开支给政府财政带来的压力有增无减。据统计，英国2009年包括失业救济、就业培训、低收入家庭补助及儿童、孕妇和伤残人员的补助等在内的社会福利开支高达1920亿英镑，超过当年的国防、教育及医疗开支的总和，给英国财政和经济复苏带来了严重负荷。由于英国给予失业者和单亲家庭的社会救助补贴过高，而低工资阶层因所得税高，因此出去工作所得比赋闲在家多挣不了多少，从而导致许多人干脆长期闲在家里以领取社会救助补贴生存。高福利意味着高支出，高支出需要有高税收来支撑。高税收又被嫁接到企业身上，直接影响了英国企业的盈利能力，致使它们在世界市场上竞争力的下降。因此，就不难理解无论是保守党政府，还是新工党政府，还是现在的联合政府，都频繁地对社会救助制度进行变革了
英国政府在1998年的《打击骗保，人人有责》绿皮书中宣称，每年被骗取的社保资金达20亿英镑，“这笔钱可以用来为100万尚没有养老金的老人提供收入保障，还可以给1200万儿童每周增发2英镑的儿童津贴”，[18]按负责制定打击骗保政策的大臣马尔孔？威克斯的话说，在1998到2001年间，骗保人数下降以后省出的钱“可以给2500名医生或近6000名护士发工资”。[19]
一个很明显的事实是：社会救助成为了骗保的重灾区。根据英国就业和养老金部的统计，在2000―2001年度，收入支持和求职者津贴两项制度由于骗保和工作失误，多支付了12亿英镑，其中7.74亿是骗保所致。骗取收入支持的人数是20.4万人，骗保率为5.4%；骗取求职者津贴的人数为8.6万人，骗保率为8.6%；最常见的骗保形式是未申报收入和及未告知自己有配偶。[20]
三、结语
1979年以来英国政府的一系列举措清楚地表明：英国社会救助制度对申请救助的人设置的限制性条款越来越严格，而附加条件也越来越多。也就是说，在当前和以后的英国，一个人想要不付出努力、不承担义务，单纯依靠社会救助来度日的想法会变得越来越难以实现。
可以预见：英国的社会救助制度会越来越体现一种人文关怀，逐步减轻其工作程序给申请者带来的压力或羞耻感，同时也会不断提升申领者通过自身努力实现“自救”的能力。当然，为了充分发挥社会救助制度的作用，英国政府必须下决心彻底解决社会救助自身的制度缺陷问题，减轻社会救助制度对英国民众就业和储蓄意愿的负激励效应，同时也要淡化普通民众对社会救助制度的依赖思想。毕竟，社会救助制度说到底只是社会保障制度的最后一道安全网，它的目标人群是最脆弱的社会群体，而不是普通民众。英国普通民众要真正摆脱贫困或社会排斥的风险，就必须彻底抛弃纯粹依赖社会救助的想法，通过自强来最终实现自立。
参考文献：
[1]Robert M. Page and Richard L. Silburn，British Social Welfare in the Twentieth Century， Macmillan Press，1999， p211
[2]Maureen Baker， Canadian Family Policies： Cross-National Comparisons， Toronto University Press，1995， p107.
[3]MaureenBakerand David Tippin，Poverty，Social Assistance，and the Employability of Mothers：Restructuring Welfare States，Toronto University Press，1999， p196. [4][英]迈克尔・希尔著、刘升华译.理解社会政策[M]，北京：商务印书馆，2005年，第149―150页。
[5][6]MaureenBakerand David Tippin，Poverty，Social Assistance，and the Employability of Mothers：Restructuring Welfare States，Toronto University Press，1999， p199， p201
[7]Toynbee P .& Walker D. Did Things Get Better？ An Audit of Labour’s Success and Failures，Penguin，2001， p21.
[8][英]罗丝玛丽・克朗普顿著、陈光金译. 阶级与分层[M]，上海：复旦大学出版社，2010年，第251―252页。
[9]Hills J.， Inequality and the State.，Oxford University Press，2004， p28.
[10]Atkinson，Anthony B..，Income and the Welfare State： Essays on Britain and Europe. Cambridge University Press，1995， p292.
[11]Gordon et al， Poverty and Social Exclusion in Britain ，Joseph Rowntree Foundation， 2000， p8.
[12] [13] [英]肯・布莱克默著、王宏亮等译.社会政策导论[M]，北京：中国人民大学出版社，2009年，第62、64页
[14]Robert M. Page and Richard L. Silburn，British Social Welfare in the Twentieth Century， Macmillan Press，1999， p211
[15] [16][英]简・米勒主编、郑北飞、杨慧译.解析社会保障[M]，上海：世纪出版集团，2012年，第12、14页。
[17]D. Kavanagh. Thatcherism and the British Politics： The End of Consernus，Oxford： Oxford University Press，1987，P44
[18]Department of Social Security. Beating fraud is everyone’s busness： Security the future， Cm4012，London： The Stationery Office，1998
[19]Department for Work and Pensions.”Wicks―？180 million saved in benefit fraud”，Press release，22 February，2002
[20]Department for Work and Pensions. The results of the area benefit review and the quality support team from April 2000 to March 2001： Fraud and error for Income Support and Jobseeker’s Allowance， London： DWP，2002
作者简介：刘苏荣（1974-），男，博士，副教授，主要从事社会史研究。
http://m.zhuodaoren.com/shenghuo341361/
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