高新区,,,保障,流动人口选举权利(一)
流动人口选举权保障问题研究
流动人口选举权保障问题研究
【摘要】随着社会经济的快速发展，流入上海的外来人口数量
逐年递增，且增速日益加快，导致了上海人口规模急剧膨胀。但据
《联合时报》2012年3月27日的报道：2011年上海市区县两级人
大的选举中，全市仅有1081万名选民进行了登记，这就意味着上
海有一半人口未在上海登记参加选举，而其中90%以上都是外来流
动人口。
【关键词】流动人口；选举权；保障
一、权利为何无法流动——立法缺陷引起的权利虚设
2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第三次会议对现行
选举法进行了第五次修改。条文的修改主要涉及在代表名额的确
定，修改后的选举法规定了地方各级人大代表名额的确定方法。①
然而，新的选举法并没有对流动人口的选举权与被选举权问题做出
修改和调整。根据《选举法》第二十六条以及《人大常委会关于县
级以下人大代表直接选举的若干规定》第九条之规定，选民登记按
选区进行，选民在选举期间不能回原选区参加选举的，可以书面委
托他人在原选区代为投票；若已经迁居外地但户口没有转出的，在
取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。【高新区,,,保障,流动人口选举权利】
2011年5月20日起施行的《上海市区县和乡镇人民代表大会代表
直接选举实施细则》依据前两部法律的精神以及上海的实际情况对
流动人口的选举权做出如下规定：“户口不在本市、现居住在本市
高新区,,,保障,流动人口选举权利(二)
流动人口选举权问题资料
中国流动人口选举权保障问题探析
作者：熊光清
来源：《江苏行政学院学报》2008年第4期
本站发布时间：2009-12-6 19:20:23
阅读量：500次
摘要：当前，中国流动人口的规模已经非常庞大，短期内人口流动仍然呈现加速增长的趋势。但是，流动人口的选举权在现实政治生活过程中却难以实现。这一问题可能对中国政治发展和社会建设产生相当不利的影响，应当采取积极有效的措施加以解决。
关键词：流动人口；选举权；政治参与；政治发展
20世纪80年代以来，一直持续至今的大规模人口流动，形成了中国历史上最大规模的流动人口。2005年，中国流动人口约为1.5亿人左右，占到全国人口总数的1/10，流动人口已经成为中国社会一个庞大的群体。但是，流动人口的选举权因为多种因素的限制，难以得到有效保障，这一问题应当引起党和政府相关部门的重视。
一、中国流动人口选举权的实现状况
选举是公民政治参与最基本的途径和方式，选举权是公民进行有序政治参与最重要、最直接和最广泛的政治权利，选举活动已经成为现代民主国家的基础。近三十年来，中国选举制度不断健全和完善，公民的选举权和被选举权也有了明确的法律保障。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律
[1](P11)被剥夺政治权利的人除外。”从当前中国选举制度看中国普通公民的选举权，主要体
现在两个层次。一个层次是，中国县乡两级人民代表大会代表由选民直接选举产生，市、自治州一级、省级和全国人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举产生。另一层次是，在社区政治层面上，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生；居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生，根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。
值得注意的是，当前不少地方流动人口的选举权难以落到实处。熊光清等人2006年进行的“中国部分城市居民政治参与状况调查”资料统计表明，对于“您在现在所居住城市有没有参加过选举活动（如选举人大代表或者基层干部）”这一问题，流动人口回答为“参加过”的频数为122次，占流动人口总数的20.6%；回答为“没有”的频数为469次，占流动人口总数的79.4%。户籍人口回答为“参加过”的频数为561次，占户籍人口总数的57.8%；回答为“没有”的频数为410次，占户籍人口总数的42.2%。可见，流动人口中参加过选举活动者所占百分比与城市户籍人口相比较要低37.2个百分点，差异相当大。对中国城市流动人口与城市户籍人口参与选举情况进一步对比分析，结果发现：有所居住城市户籍与参加过所居住城市的选举活动存在正相关关系，没有所居住城市户籍与没有参加过所居住城市的选举活动存在正相关关系。两类人口在是否参加过所居住城市的选举活动方面存在十分明显
[2]的差异，流动人口在这一方面明显居于不利的地位。 傅丕毅等人在广东省广州市、浙江
省义乌市和江苏省南京市邀请90位外来务工者进行了“基本政治权利行使状况”的问卷调查。调查表明，外来务工者对权利的诉求已经超越了经济层面，他们迫切希望在例如选举权和被选举权等一些基本政治权利上能获得平等对待，从而畅通流动人口在流入地的利益诉求渠道。但是正如外来务工者在主张平等经济权利时碰到的重重障碍一样，他们在主张选举权
[3]利时也面临许多观念和制度困境。张洪、屈三三等人研究发现，在流动人口不断增加的情
况下，如何在换届选举中采取切实可行的措施来保障流动人口的选举权利，已成为地方各级
[4]人大常委会必须关注和解决的问题。可以说，流动人口选举权保障问题在现实政治生活中
遭遇着严重的困境。
中国流动人口与有当地户籍人口相比，明显较少参与到选举活动中去，特别是在许多城市的选举活动中难以发现流动人口的身影。这一事实与中国现行法律法规对流动人口参与所居住地选举活动的规定有明显背离的倾向。1983年3月第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》明确规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他
[5]选民在原选区代为投票。” “选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原
[5]选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”可见，尽管中国公民的选举
权和被选举权的实现与公民的户口是捆绑在一起的，但是，上述规定为对流动人口在户籍所在地或者现居住地履行选举权和被选举权都留下了较大空间，并没有否定流动人口在上述两类地区履行自己的选举权和被选举权。【高新区,,,保障,流动人口选举权利】
当然，也应当看到，当前一些地方已经出台了一些新政策和新规定，采取了一些新措施，城市流动人口的选举权与被选举权在一些城市得到了认可。例如：《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》规定：“户口在外省市现居住在本市的人员，一般应当在户口所在地参加选举；不能回户口所在地参加选举的，由本人提供户口所在地出具的选民资格证明，也可以在现居住地进行登记。”据此规定，在北京市居住而没有北京户口的居民是可以参加北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举的。2006年，北京市为了做好区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举工作，制定了具体的非本市户口选民的登记办法，其中明确规定：“户口在外省市现居住在本市的人员及其他外地来京人员，各类企业事业单位中从业的外地来京人员，一般应当回户口所在地参加选举；在京居住一年以上，如本人要求参加选举，由本人提供户口所在地原选区选举机构或是县级人大常委会办事机构出具的选民资格证明，持本人身份证和本市暂住证，可以在现工作单位或居住地进行登记。”但是，确认了城市流动人口的政治权利，并不等于就能使城市流动人口的政治权利真正得到实现。美国学者罗杰斯·布鲁贝克（Rogers Brubaker）在对法国和德国城市中的移民进行研究的过程中，提出：“正式的公民权利对于一个国家实质性的公民资格而言，既不是充分条件，也不是必要条件„„。不是充分条件是很清楚的，一个人能获得一个国家正式的公民资格而仍然会在特定的民事权利、政治权利和社会权利方面受到排斥（在法
[6](P36)律上和事实上都如此）。”事实上，在中国也是如此，中国流动人口不是没有公民资
格和政治权利的问题，而是政治权利难以实现的问题。同样以北京市为例，尽管北京市相关政策规定给予了流动人口相应的选举权利，但是从实际情况看，北京市地方各级人大的代表组成中至今还没有外来人口的代表，北京市的各级人民代表大会代表的选举活动中也很少有流动人口参加。
值得欣慰的是，有些地区在人民代表大会代表选举方面已经发生了一些有利于保障流动人口选举权的变化，浙江、湖北、广东等省的部分地区进行了富有积极意义的探索。2001年底，浙江省义乌市在大陈、廿三里和城西等三个镇首次组织了7699名外来务工人员参加当地镇人民代表大会选举，有10名外来务工人员当选为大陈镇、廿三里和城西镇新一届人大代表。2002年以来，在浙江省义乌市、浙江省温州市、浙江省宁波市、湖北省武汉市、广东省深圳市等地都有一定数量的外来人员被选为当地人大代表。这一现象在落实流动人口选举权和被选举权方面具有重要的探索性意义。
应当说明的是，尽管少数地区在人民代表大会代表选举中进行了一些有益的探索，但是，从全国范围内来看，流动人口的选举权与被选举权仍然不能在当地选举活动中得到较好的反映，流动人口的选举权仍然难以得到确实的保障。
二、中国流动人口选举权难以保障的主要原因
在中国改革开放过程中，人口流动的急剧加速与有关流动人口选举权利制度变革的滞后所形成的张力，是流动人口选举权难以得到有效保障的重要原因。
第一，户籍制度变革滞后的影响。中国现在的人口迁移政策正处在一个劳动力从计划分配体制到由市场分配体制的转轨过程中。陆益龙通过对综合社会调查数据的分析发现，中国社会分层具有城乡户口差别和城市户口等级差别并存的特点，户口转变和迁移的开放性程度与个人社会流动机会获得有正相关关系。市场转型虽带来了较多流动机会，但户口等级差别
[7]以及户口对体制内流动所起的结构性影响依然存在。户籍制度仍然限制着公民居住和迁徙
的自由，导致城乡居民之间权利的不平等，造成了城乡分割、劳动力配置效率低下和人力资本投资扭曲等种种问题，也是造成流动人口选举权利难以得到有效保障的重要因素。当前中国公民的政治权利往往是与户籍制度密切联系在一起的，这样，流动人口在户籍所在地之外参加选举存在相当大的困难。可以说，如果不对户籍制度进行重大变革，这些进入城市中的流动人口就很难以获得与城市户籍人口同样的政治地位，这意味着中国城市中有户籍的城市居民与无户籍的流动人口两个社会群体在选举权方面的分裂状态会存在相当长一段时间。
在户籍制度的严格控制下，中国形成了一种十分牢固的二元社会结构，这也是导致流动人口选举权难以保障的重要因素。社会结构很大程度上是由个人所组成的不同群体或阶层在社会中所占据的位置，以及它们之间表现出来的交往关系来决定的。英国学者艾力·曼德尼波（Ali Madanipour）等人认为：“结构过程通过一些方式制造障碍来影响整个社会，这种障碍阻止了特定的社会群体与其他社会群体形成对于全面实现其个人潜能所必须的各种各样的社会关系。这并不是一些社会群体对其他社会群体的排斥，但是，影响整个社会的这种过程意味着在某些群体中存在一些界线，这些界线构成了阻止这些群体全面参与他们所生存
[8](P17)社会的经济、政治和文化生活的障碍。”在中国二元社会结构状态下，城市人口对应
的是城市政治系统，农村人口对应的是农村政治系统；不仅如此，一定区域的人口对应的是一定区域的政治系统。一旦出现人口流动的现象，流动人口的政治权利就会失去依托的相应政治系统，由此就可能导致他们无法享有和履行政治权利，流动人口选举权难以保障在这种状态下也就不难理解了。
第二，政治运行机制变革的迟缓。当代中国的政治运行机制是特定历史时期的产物，曾经对中国政治的变革和发展起过积极的作用，但它已不能完全适应当前中国政治发展、经济发展和社会发展的要求。传统的政治运行机制将公民的政治权利与户口性质和户口所在地紧密捆绑在一起，一旦人口流动起来，特别是大规模流动起来，传统的政治运行机制就面临许多问题。如何确定政治主体的身份地位、如何有效进行政治权力配置、如何使政治运行过程顺利进行，这些问题都不能不重新考虑。
在当前中国政治运行机制不适应人口大规模流动的情况下，对于长期生活在非户籍所在地的流动人口而言，他们选举权利的选择遇到的阻力是双重的。一方面，尽管部分城市流动人口长期生活在某一城市之中，所居住城市的政治过程与他们的利益有着切身联系，他们愿意也希望参与到城市政治生活中来，但是，在相当多的城市里，城市政治管理对有户籍的城市居民和无户籍的城市居民（即城市流动人口）进行分类的差别性管理，城市政治系统对城市流动人口几乎是封闭的，城市流动人口难以参与城市选举活动。另一方面，相当多的流动人口长期居住、生活和工作在非户籍所在地，他们实际上已经从原户籍所在地的政治系统中脱离出去，原户籍所在地的选举活动与他们的自身利益不再有多大联系，甚至于没有联系，
可以说，流动人口在外地居住的时间越长，他们与户籍所在地的政治联系就越少，参与户籍所在地政治活动的难度就越大，参与这种政治活动的主动性和自觉性就会大大降低。这样一来，他们难以参与现居住地的选举活动，又不愿参与原户籍所在地的选举活动。
从法理上讲，作为中华人民共和国的公民，流动人口并不因为其离开户籍所在地就失去合法的政治权利，仍然理所当然可以享有合法的选举权利，而且有些地区和城市外来人口所占比重相当之高，这部分人不能履行选举权与被选举权，于情于理都难以让人接受。例如，广州、深圳、东垸的流动人口比重非常之高。据第五次人口普查的资料分析，广州市大致有1/3的人口是流动人口，其中来自省内的有116万人，来自省外的有215万人，并且广州市各类户籍状况不同的人口分布呈现出明显的空间差异，流动人口主要集中在海珠、天河、白云和番禺4个区，占广州市流动人口总数的72%；深圳市的701万人中，只有13%是居住地与户籍所在地一致的，另外87%则属于非当地户籍人口；东垸市2000年人口普查时，符合普查登记条件的人口645万人，其中有东垸市户籍的人口154万人，占该登记人口的22%，
[9](P372)外来人口501万人，占78%。就任何一个城市政治发展而言，使所有城市居民都能平
等参与到政治过程中来，平等享受城市政治资源，是一种必然的趋势。在这种流动人口所占比重如此之高的情形下，如果仍然不对原有城市政治运行机制进行改革，其结果必然与城市政治发展的愿望相背离。
第三，流动人口参与选举活动的成本相对较高。在现行选举制度设计之下，流动人口参与选举活动有两种选择，一是参加原户籍所在地的选举活动，二是参加现居住地的选举活动。但是，这两种选择对流动人口而言，其所付出的成本都会远远高于非流动人口，从而降低了流动人口行使选举权的可能性。
比较这两种参与选举活动的途径，流动人口在其户籍地履行选举权与被选举权的难度相对要小一些，可能性也更大一些，即便如此，也存在很多困难，非常难以实现。当选举活动在流动人口离开其户籍所在地的时间进行时，流动人口如果要直接参与原户籍地的选举活动，其成本就会大大增加，往返路费、误工损失不说，甚至于可能因此被工作单位解聘。这样，对相当多的流动人口而言，其直接参与选举的可能性自然会大大降低。再加上，由于地理条件的限制和流动人口外出地的分散性，流动人口很难获得原户籍所在地人民代表选举或者基层干部选举的详细信息，流动人口原户籍所在地的选举机构很多时候要将有关信息传递给他们也十分困难。
流动人口参与所居住地选举活动的成本也高于非流动人口。近年来，不少城市开始从政策法律角度肯定流动人口参与居住地政治活动的权利，城市流动人口的政治权利与政治义务得到了认可。但是，由于流动人口开具选民资格证明等限制性措施增加了流动人口参与选举的成本，在实际选举活动中，流动人口参与城市选举活动的人数极少。同时，流动人口参与城市选举活动还面临许多其他方面的困难。浙江省义乌市是全国在探索“流动人口政治权利异地实现”这一领域走在前列的城市。傅丕毅等人在2005年曾采访过义乌市人常委会副主任楼林禄。楼林禄说，流动人口在居住地行使选举权存在三个不利因素：一是代表名额分配难。按照有关法律，义乌市人大代表的名额为295名，这是依照户籍人口设定的，无法突破。11名外来工人人大代表挤占的是本地人大代表的名额。二是选民资格认定难。外来人口的资料在户籍地，而流入地与流出地又缺少必要的沟通机制，这给选民的资格认定带来了麻烦。义乌市发出的关于选民资格认定的相关材料，很少得到回复。三是流动人口的流动性也增加了选举的成本。义乌市选出的18名市镇两级人大代表中，现在有3名代表“不辞而别”。
[3]可见，流动人口参与所居住城市的选举活动存在相当大的困难，由此也导致流动人口选举权难以得到有效保障。
三、确保流动人口选举权实现的基本思路
中国流动人口选举权难以保障，不利于社会主义民主优越性的发挥，削弱着执政党执政的合法性基础，并会阻碍政治参与的有序扩大，增加政治发展的风险。在这种情况下，应采取积极有效的措施确保流动人口选举权利的实现。
第一，积极推动户籍制度改革，促进城乡融合和城乡一体化建设。人口流动是经济和社会发展的必然结果，是工业化和城市化进程的必然趋势。作为经济活动最为活跃的因素之一，人口流动对社会经济的发展具有十分明显的促进作用。当前，中国户籍制度已经进行了一些改革，但户籍制度的本质特征，即户口的不可迁徙性并没有根本性改变，流动人口对经济发展的贡献与户籍制度对人口流动的限制形成了明显的矛盾。2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，明确规定：全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。这标志着中国户籍制度改革迈出了重要步伐，小城镇的户籍一定程度上已经放开。此后，大中城市的户籍也有所松动，一些城市对专门人才实行“居住证”制度，如河南郑州、浙江湖州等地，根据居住地、收入和就业等条件，居住者可以按照意愿决定是否迁入。但是，小城镇户籍制度改革根本无法解决城乡二元户籍制度的深层次矛盾，同时由于户籍制度改革涉及到就业、教育、医疗和社会保障诸方面，大中城市的户籍制度改革举步维艰，突破性的改革措施仍然十分有限。应不断改革城乡分离的二元户籍制度，把公民居住和迁徙自由的权利归还给公民，特别是应当给予合乎一定条件的城市流动人口正式的市民身份和市民权，促进城乡融合和城乡一体化建设，为流动人口选举权的保障开辟制度性通道。
第二，给予符合一定条件的流动人口以所居住地城市的选举权和被选举权。流动人口作为共和国的公民，应当享有与其他公民平等的政治权利，必须履行与其他公民同等的政治义务，国家也必须为他们实现自己的政治权利和履行自己的政治义务提供便利条件。他们作为所在地城市的建设者和城市生活的重要主体，是应当参与到所在地城市政治生活之中的，也应当具有与该城市其他居民平等的政治权利与政治义务。同时，在中国流动人口规模越来越大，流动人口在所在城市中所占比重越来越高的情况下，如果继续沿用传统的以户籍为基础的选举制度，由此进行的选举活动就很难说有效地反映了本行政区域居民的意志和利益，很难在本行政区域建立有效的民意互动机制。因而，城市应逐步放宽选区选民资格限制，让在选区工作或生活有一定时间的城市流动人口参与到城市的选举过程中来，选举工作的组织部门应加强对选举的宣传和组织工作，并为城市流动人口进行选民登记和参与选举尽可能创造便利条件。这对于完善现有政治运行制度，扩大流动人口政治参与途径，保障流动人口选举权利，并使其政治诉求获得合法表达渠道是十分必要的。
第三，推进城市社区政治发展的进程，促进流动人口参与社区政治活动。社区建设和社区政治发展是建设新的社会关系网络，消除群体间排斥，促进社会融合的重要手段。当前的主要
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