融资代建(一)
融资代建运营方案
贵州省毕节市七星关区碧海新区安置房项目
融资代建运营方案
一、 毕节市简介
二、 七星关区简介
三、 碧海新区安置房项目简介
四、 融资代建运营基本思路及做法
五、 利弊分析
六、 操作程序
七、 工程收益及资本投入运营预期
融资代建(二)
融资代建制
融资代建制─公共工程项目建设管理新模式[1]
侯祥朝
（华侨大学土木工程学院，福建 泉州 362021）
摘要：本文明确了融资代建制的概念，将公共工程项目–项目融资–代建制联系起来，构建了公共工程项目融资代建制模式框架为：二个层次、三种管理和三项保证。进一步指出融资代建制是有中国特色的PFI，是公共工程项目建设管理的创新模式。
关键词：融资代建制，公共工程项目，建设管理模式
1 融资代建制的概念
融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，由项目公司选择合适的工程（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作[1]。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构；“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权的经济主体，“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织，如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司，该组织必须有足够的资金来源进行投资，它可以设计各种融资方案吸引各方资金，对投资形成的资产享
[2]
有所有权和支配权，同时承担风险责任。【融资代建】
合同，且有完整的准入和退出机制[4]。【融资代建】
目，政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险，在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处。①公共工程项目的资金无论是社会（民间）的还是政府的，其公益性质是不变的，最终的业主还是政府，所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准，对项目运营的制度和规范的监督管理职责。在投融资体制改革后，非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多，利益主体多样化复杂化，经济机制作用于各个方面。因此，对于不同性质的市场主体，就应采取不同的管理方式，反映了公共管理的特色。②在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理，是公共工程建设管理发展的一大趋势。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制，避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位，在没有任何经
2 融资代建制的模式框架
融资代建制是在此基础上，结合我国国情和借鉴先进管理办法的公共项目建设管理创新模式，模式可概括为：二个层次、三种管理、三项保证（支持条件）（图1）。 （1）二个层次：第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权，承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程（管理）公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得
验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限，实施项目建设单位的重组与调整，将项目建设管理单位做大作强。③特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理，具有特殊性。替业主服务，代为管理项目，处理一切事情的工程管理公司，其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体，其管理方式也将有根本的改变。
（3）三项保证：是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷，如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资，实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制，实践证明有很多弊端。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制，如投资决策机制，市场竞争机制，合同契约机制，风险分担机制，价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律，需要建设和完善融资代建制基本法，修改相关法律，如《合同法》、《担保法》等。除了上述的法律层次外，由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次，可以委托专业人士组织（学会）或行业协会制定，第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化，便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节，属于法制的第三层次，具有可操作性。一般由专业人士组织（学会）或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制，反过来也影响机制；法制保障体制，体制支持法制；法制规范机制，机制要求法制。在管理体系中，体制是组织件，法制是硬件，机制是软件，体制是需要持续地变革，机制是要善于应变，法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂，三者也存在交融。
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式。公共工程融资代建制的出现也是一种必然，它是社会效益、个体利益的均衡，是符合国际惯例又有中国特色的，能够为我国的经济建设、提高人民的生活水平服务的，系统成套的公共项目建设管理的创新模式。
3 结论
为改变我国公共工程建设领域效率低下、管理混乱、信息封闭等状况，应当借鉴、吸收通过实践
检验的BOT/PFI和公私伙伴关系（PPP）等管理模式的成熟理论，创新我国公共工程项目建设管理模
参 考 文 献
[1] 于安.外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法[M].北京：法律出版社.1998. [2] 吴庆.让民间资本投向基础设施[J].江苏经济.2001（2）
[3] 侯祥朝，姚兵.公共工程建设管理的新思路─中国特色的PFI[J].城乡建设，2002（8） [4] 侯祥朝，林知炎.融资代建制项目实施组织方式初探[J].建筑经济，2004（6）
[5] 张允宽等.中国城市基础设施投融资改革研究报告[R].北京：中国建筑工业出版社.2002
新投资体制下完善“代建制”理论与实务的若干问题探讨
孙鸿炜
(沈阳行政学院，辽宁 沈阳110036)
摘要：本文通过对比新投资体制下代建制在各地的进展情况，提出了选择“公司代建制”的发展方向。从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的体制改革角度，研究了“代建制”的亟待解决的管理问题，并从代建人和政府两个角度分别提出了完善代建制的关键所在。 关键词：投资体制,项目管理,代建制
1 我国政府投资体制与代建制发展方向选择
1.1 传统投资体制下政府投资项目主要管理模式
随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理已由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离转化。项目管理的方式也出现了多种模式。主要有：
1.1.1 以专业型管理机构为建设单位
专业型管理机构包括政府直属企业法人、事业单位和委办局内部的基建处。高发于工程项目较多的单位和部门，特点是由使用单位组建基建班子长期负责。其中后者的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。
1.1.2 以专门的工程指挥部为建设单位
对于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目（如城市高架道路、跨江大桥等）一般由具有一定行政级别的领导挂帅，形成临时性机构。究其原因是该项目跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，工程进度要求也高。类似的机构还有项目建设领导小组，该小组通常为纯协调性质，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。 1.1.3 以项目法人为建设单位
经营性的基础设施项目在1996年后普遍实行。即在项目批准立项之后，组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。 1.2 传统投资体制下诸多模式的弊端[5]
应当说，上述模式为当时体制下的市政工程建设做出了应有的历史贡献。但随着我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展要求的提高，上述模式已经不能适应时代的要求。其弊端主要有：专业知识缺乏，工程隐忧多多；机构设置重复，浪费现象严重；资源使用分散，重点项目资金得不到保障；法制不健全，管理不严格；政府投资项目超概算层出不穷、缺乏有效的后评价体制。
1.3 新投资体制下代建制进展情况、发展方向选择
早在2002年国家有关部门就组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究，通过专业化建设管理，最终控制投资、提高投资效益和管理水平，创新政府投资项目管理方式。2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。„„对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’„„”。同年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》规范“代建制”操作。
项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
“代建制”历经试点逐渐丰富，在我国按照实施先后有厦门模式、深圳模式、上海模式和重庆模式等
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。这是近年来政府机构改革、投资体制改革进一步深化和发展的必然结果。首先，横向看，全国已有上
海、江苏、厦门、重庆、北京、武汉、安徽、青岛、四川、天津、河北、陕西、贵州等至少十多个省市开展了这项工作；其次，纵向看，很多地方在全面推行政府工程“代建制”的同时，还专门出台了旨在加快这一模式发展的地方政策，对当地推进这项工作起到了非常积极的作用。再次，微观看，一大批具有较高工程管理水平的代建制企业和项目应运而生，有的企业尤其是沪市企业已经在行业内崭露头角。诸多模式总体目标完全一致，脉络上分为两类：一是“政府集中代建制”，以深圳市工务局为代表。该机构不以赢
利为目的，集中统一管理。在当前市场经济还不完善，各类代建人发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。但另建工务局与政府机构改革趋势不相适应，甚至会遇到相当的阻力；二是“公司代建制”， 该类代建代表了各地政府代建制的发展倾向，由于注入了市场化因素，启动改革相对容易一些。也是本文推崇的代建制发展方向。
2 代建制亟待解决的管理问题
2.1 缺乏法律法规保障
从目前各地实施情况看：由于没有相应的法规，造成代建人的定义、职责、涉及范围均不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位只能摸索经验操作；评价最终管理成效无依据遵从-不能建立相应的奖惩机制-代建人的业绩无法登记， 给代建人的考核、定级、升级和管理带来一定的不便；代建人在施工过程中项目法人地位体现不出来，竣工验收单上只有勘察、设计、施工、监理四家单位签字盖章的地方，没有给代建人预留。 2.2 代建人的认定和选择模糊
选择什么类型或具有什么资质的法人机构来作代建人还有待商榷。目前可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择上述哪一类机构更适合代建工程，各界看法不同，争议也较大。 2.3 代建人缺乏稳定的经济动力
尽管代建的客体是非营利性政府投资项目，但是各代建主体天然的具有利益驱动。在投标竞争中常以价格为砝码，代建费一降再降，甚至厦门出现了代建费仅占项目总投资0.49％的底线。由于没有担保、保险等相应的配套措施，很可能风险最终又转嫁到项目管理的水平上。目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠其他渠道进行自我贴补，长此以往，不是优质企业陆续退出代建制，就是代建成效名不符实。特别是对于一些房地产开发企业，其主业本身就是利润较高的行业，因此其参与代建项目的动力并不大。代建费用这个问题已成为推广项目代建制的一个绊脚石。 2.4 代建人的水平有待提高
目前多数地方的代建人数量短缺，总体素质和水平不高，不具备从事代建项目的实力。 2.4.1 代建人的规模普遍偏小
国内实行政府投资项目集中管理的地区，除深圳外多数存在编制人员不足，过小的规模对代建人的有效或高效履行职责形成了巨大的挑战。 2.4.2 项目前期工作有待在源头深化
对于项目前期策划，可行性研究等前期技术服务，代建人有的过去虽然做过一些，但没有达到系统化、规范化的要求，有的过去根本没有涉及到。本文担心代建人服务意识和责任感迟缓，由观念滞后引发技术上的非专业化。
2.4.3 代建制的广义市场化程度有待提高
代建人承揽的工程主要以行业内为主，他们对业外的工程存在惰性，也不具备竞争能力。专业代建人较多,综合代建人较少。狭窄的服务范围一定程度上制约了代建制的发展，也无益于形成广泛的行业竞争，对代建制市场的健康发展不利。 2.4.4 资质要求限定代建人的匹配
代建人既要求有咨询/招标/工程造价甲级或工程总承包一级的资质，又要兼备建设项目全过程管理的能力或业绩。多数代建人需从吸纳、培养相当数量的注册造价师，注册结构工程师，注册监理工程师等专业技术人才入手，迎接代建制完全市场化后带来的压力和危机。
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融资代建(三)
大学城融资代建模式研究
大学城融资代建模式研究
徐江, 刘应宗, 潘鹏程
( 天津大学管理学院, 天津300072)
建设大学城不仅能扩大高等教育资源的供给,实现高等教育大众化的跨越式发展, 而且能够加快区域中心城市的城市化进程, 促进中心城市产业结构升级, 带动区域社会经济的可持续均衡发展[1,2,3]。但是,从这几年的情况来看, 大学城建设的形势不容乐观:其一, 建设一座大学城需要数十亿以至上百亿元的投入, 地方政府、高校都难以承受短期内如此沉重的资金压力, 在完成一期工程之后, 众多的大学城纷纷被迫放慢了建设步伐; 其二, 目前普遍的以入驻高校向银行贷款为主、政府有限财政投入为辅的投资建设模式, 并没有实质性改变我国高校1950 年代以来围墙分隔的“学院路模式”[1,3], 建设大学城所期望的资源人才的聚集共享效应、产学研的互动效应以及对城市发展的辐射效应, 也都大打了折扣。究其原因, 投资机制的僵化单一不仅直接导致大学城建设资金的匮乏, 而且严重影响到了大学城功能的实现。因此, 运用经济学基本原理探讨大学城建设的投资机制设计问题, 对优化教育资源配置和推进高等教育与社会经济的和谐发展都具有很强的现实意义。
一、融资代建模式的提出
我国传统的公共项目投资模式, 具有政府集项目决策、建设、运营、监管等诸多职能于一身的特点。随着时间的推移, 公共项目涉及到的范围越来越宽,这种政府直接投资建设运营公共
项目的模式越来越不能满足社会对公共产品数量和质量的需求。为弥补基础设施建设资金的不足, 作为利用外资建设基础设施的试点, 1985 年深圳沙角B 电厂项目中引进了BOT( build- operate- transfer) 模式, 十年之后, 1995年泉州刺桐大桥项目开始尝试民间主动融资( PrivateFinance Initiative, PFI) 模式( 当时称内资BOT) 。迄今为止, 国内有数十个大型基础设施项目采用了BOT 模式或PFI 模式。PFI 模式起源于1992 年的英国, 之后在英国、日本和加拿大等国的政府公共项目中得到了广泛应用。PFI 是BOT 模式的优化, 两者很相似, 都涉及公共项
目的建设- 运营- 转让问题[4,5,6]。但从这些年国内外的实践来看, 两者之间也有很大的不同: 首先, 适用的公共项目范围不同。PFI 模式更适合于没有经营性收入或不具备直接收费条件的公益性公共项目, 如学校、医院、监狱、福利院等, 投资者通过政府或公共机构对其服务的付费来盈利, 而BOT 模式只适用于经营性或具备向终端消费者直接收费条件的基础设施项目,如收费公路、收费桥梁、城市供水供电等; 其次, 投资来源不同。PFI 更侧重于吸收本国的民间资本, 因而公- 私合作方式更为灵活多样, 不存在汇率风险, 也更容易安排其他各种风险的分担, 而BOT 模式更多地被采用于专业的跨国公司或国际财团对发展中国家基础设施的投资活动中, 项目的风险以及项目涉及的法律关系更为复杂繁多; 最后, 在项目特许权期内, 项目所有权以及项目债务的追索权不同[7,8]。BOT 项目公司在特许权期内拥
有项目的所有权, 项目的债权人对政府没有或只有有限的追索权, 而在PFI 模式中, 根据公- 私合作方式的不同, 政府拥有特许权期内项目
部分以至全部的所有权, 项目的建设、维护费用以至还贷责任最终要由政府承担。
在上述三种投资模式中, 政府直接投资模式易导致公共项目建设和运营的低效, BOT 模式中政府不拥有特许权期内的项目所有权, BOT 模式和PF模式中易出现商业目标与社会公益性之间的冲突。
经过BOT 和PFI 模式10 多年的实践, 近年来, 国内学者提出了中国本土化的新的民间主动融资模式――融资代建制[9]。典型的融资代建模式是指这样一种政府和私人投资者之间的公- 私合作伙伴关系: 由政府根据目前社会对基础设施和公共服务的需求, 提出需要建设的公共项目, 私人投资者组建特别用途公司(Special Propose Corporation, SPC) , 通过招投标、合同谈判等工作过程, 由获得特许权的SPC 项目公司负责该项目的投融资、建设和运营, 在项目特许期( 通常为20- 30 年) 内, 私人投资者通过向政府或接受服务的公共机构收取费用来实现盈利。其中, 特许权是政府与民间资本的纽带, 没有特许权, 私人投资者不会去涉足公共基础设施等政府垄断专营的领域; 没有政府特许权的赋予, 私人投资者既难以筹集到足够的巨额资金来支撑项目的运作, 也难以获取应得收益。
作为中国本土化的PFI 模式, 针对我国建设领域现状, 融资代建模式更加强调了拉动内需以吸收民间资本、公共项目全方位的代理机制、政府对项目的全过程监督以及对项目资产的所有权控制[5,8,9,10]。
二、大学城导入融资代建模式的可行性分析
作为扩展高等教育的重要物质载体, 大学城不仅整体上具有准公共产品属性, 并且还对城市发展
有着强大的辐射效应, 因此, 政府和高校共同投资建设大学城是一种必然的选择。但是, 高强度的资金投入与直接建设运营的低效使得政府和高校有强烈的意愿与民间资本( 2004 年, 民间投资总量已达到12182 亿元[11]) 合
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