开发区管委会是什么性质(一)
困境与出路：开发区管委会法律性质之辩
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困境与出路：开发区管委会法律性质之辩 作者：余宗良
来源：《中南大学学报(社会科学版)》2013年第01期
摘要：中国开发区是行政权不断调适、收缩、社会化的试验田。但开发区的制度供给滞后，管委会的行政主体资格缺失衍生出一系列的问题。成因涉及渐进式改革和经济功能主导的路径依赖、职责同构与条块分割的府级关系、单中心的传统行政法学分析范式。基于行政法学理论的准备、开发区治理探索、体制创新的国家战略定位、满足区域治理需求、国际游戏规则的遵从，管委会身份应为社会主体，将之界定为公务法人方为正解。
关键词：开发区管委会；法律性质；行政主体；公务法人
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）01−0108−06
中国开发区是从计划转向市场和行政权不断调适、收缩、社会化的试验田。开发区包括经济特区、保税区、旅游度假区、经济技术开发区（下称经开区）、高新技术产业开发区（下称高新区）、国家新区（如深圳前海、珠海横琴、福建平潭）等实行国家特定优惠政策的各类区域。但本文所指的是狭义开发区，即经开区与高新区，兼指国家新区。当下，开发区已是中国最具增长力的区域，①但是开发区及管理机构的法律地位仍然不明，成为开发区持续发展的主要障碍。因此，开发区管理机构的法律性质界定甚为迫切。本文试着突破传统单一国家视角的行政主体类型，将开发区管理机构定位为公务法人。
一、开发区治理“实践”
与“表达”的背离
开发区准一级政府的行政权配置，同时管制放松，政府、市场与社会的协同治理已初露端倪。但是，在开发区的“表达”上，管委会身份之争众说纷纭，立法也缺失统一性。
（一）开发区治理的实践
开发区历经近30年的发展，管制放松，社会阶层分化，人口来自五湖四海，利益结构多元，市场化、国际化程度高，契约意识、规则意识强。
1. 管理机构企业化
开发区管理机构大多命名为管理委员会，深圳前海除外，命名为管理局，准一级政府职权，对开发区建设运营的全过程进行高度集中、精简高效、扁平化的统一领导和封闭管理。这犹如政府对辖区所有事务的管理，成立一级财政，以自己的名义，独立实施行政行为，独立承担责任。但管理机构也在不断探索去行政化，管委会按企业化标准打造，受顾客驱使，以市场
开发区管委会是什么性质(二)
开发区管委会法律地位研究
开发区管委会法律地位研究
改革开放以来我国诞生了各类开发区。2010年11月11日，国务院办公厅正式复函商务部，同意金华、吴江、常熟、淮安、江宁、上饶、宁乡、邹平、武汉吴家山、钦州港经济开发区等10家省级经济开发区升级为国家级经济技术开发区，实行现行国家级经济技术开发区的政策。2011年7月，国务院相继批准了34家省级开发区升格为国家级，截止到目前，国家级经济技术开发区的数量已突破百家。
经过二十多年的发展，开发区在我国经济建设和推进城市化进程中的作用有目共睹，成为国内最具增长活力的地区。但是，由于长期以来形成的“重创新，轻规范”的思维定势，全国曾经一度出现的各类“开发区热”导致很长一段时间内，国内开发区处于盲目扩张，无序发展的状态。尽管我国政府从1997年以来采取了严格审批、全面清理整顿的政策后这一状况得以改善，但从开发区的长远发展来看，开发区的管理失范问题尚须得到更进一步解决。笔者认为，开发区管理失范的主要原因在于，由于当前我国有关开发区全国性立法缺失所导致的开发区管委会法律地位的不明晰管委会法律地位的不明晰在实践中极易引发行政主体是否适格的问
题，同时产生行政职权与行政职责不统一，弱化开发区管委会的行政效能。因此，针对开发区管委会所面临的法律困境，明晰其法律地位，对于规范国内各类开发区的管理，实现开发区的“可持续发展”意义重大。
一、开发区管委会的现实分析
开发区管委会是对开发区进行管理的专门机构。根据《国家经济技术开发区管理机构职责》第32条的规定：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作”。同时，根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第67条的规定：“开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。从以上两个国家级的行政法规中我们可以看出当前开发区管委会的基本职能，就是作为政府的派出机构负责开发区的日常管理，代表政府对开发区开发建设的全过程实行高度集中的统一领导和封闭管理，协调各部门、各单
位与开发区有关的工作，行使政府的经济管理职能和行政管理权限，实现经济开发规划和管理，为各类企业提供服务。
虽然以上两部法规都确定了开发区管委会是政府的派出机构，但是，我们仍可以看出它具有不同于一般政府职能机构的特征：首先，开发区管委会具有在开发区内高度自治的特点。作为地方政府的派出机构，开发区管委会代表政府行使与所在市政府同级的经济、行政管理权限，独立负责开发区各类行政事务。其次，开发区管委会的管理模式是一种结构简化了的区域管理体制，是只具有部分行政权的“准行政区”。目的是通过管委会高度集中的统一管理，使开发区能获得更大的自主性，集中精力进行与经济发展有关的事务，全面提高开发区运行效率。再次，开发区管委会内部实行政企合一的管理体制。其管理模式是政府部门和经济实体相结合。凡涉及到政策制定、规划审批、区内协调等事项，采用的是行政管理程序；而涉及到部分业务性、经营性的活动，则采用企业运作方式。
也正是这种有别于一般政府管理体制的开发区管理体制和管理模式的创新设计，使开发区管委会作为开发区的管理机构可以运用相对高效灵活的方式处理开发区事务，开发区的管理层能够直接面对一线的招商引资工作，直接面对企业，
能够在产业投资、项目审批、土地管制、城市规划等方面迅速决策，简化审批层次，减少中间环节，提高交易速度，从而提高工作效率，优化投资环境，促进开发区又好又快的发展，这也在一定程度上体现了立法对于管委会的“统一、精简、高效”的要求。但是，从某种意义上讲，任何制度创新似乎从一开始就注定是一个试错的过程，是一个必须逐步完善的过程。因此，在原有的开发区管理制度框架下，随着开发区建设向纵深发展，开发区管委会管理模式存在的问题也开始逐渐显现。如果这些问题得不到妥善解决，开发区的体制优势将大打折扣，则必将会影响到开发区的建设和发展。
二、开发区管委会面临的法律困境
（一）从行政主体上看，开发区管委会行政主体资格不明确。
虽然开发区管委会在开发区的建设中承担着较多管理职能，发挥着重要作用，但它究竟是一个什么性质的组织，在法律上至今仍无明确、统一的界定。法律地位的模糊不但引起了开发区管委会职责权限上的混乱，也导致其行政诉讼主体资格认定的模糊。开发区管委会具备什么样的行政主体资格，决定了管委会应具有的法律地位，也决定了管委会以何种名义进行行政管理以及承担行政责任的主体等问题。【开发区管委会是什么性质】
（二）从权力范围和运作上看，开发区管委会管理权限不明确，权力运作不规范，效率不高。
这主要表现在以下几个方面：一是由于开发区管委会的权限、职能没有得到清晰界定，地方政府往往根据情势的变更对管委会进行任意的授权或者收权。使得管委会的权力处于不稳定的状态，这势必影响权力的稳定运行，进而影响管委会对开发区事务的有效决策和执行。二是由于各类开发区的迅猛发展，开发区的管理面积和职能出现极大扩展和扩充，开发区管理机构在批准面积内具有行政事务的管理权限，而在自行开发的区域内则不享有相同的管理权限。三是管委会自主权限不足，影响效率。开发区管委会要全面负责开发区内所有的重大事务的协调和管理，但是由于授权不足，与其承担的职能不相适应，导致许多可由管委会自主决断和处理的事务不得不向上级政府和有关部门请示，这就影响了其工作效率，使其工作经常处于被动局面，运转不顺畅，制约了开发区的快速发展。
（三）从法律责任上看，开发区管委会行政违法责任不明确。
在开发区的具体实践运作过程中，开发区管委会与所在城市
开发区管委会是什么性质(三)
国家级经济技术开发区管理体制类型研究_秦皇岛开发区管委会吕爱国
国家级经济技术开发区管理体制类型研究
秦皇岛经济技术开发区管理委员会副主任 吕爱国
［摘 要］本文按管理的主体、形式、权限差异，将开发区管理体制划分为“政府主导型”、“政府参与型”和“政府服务 型”，通过对全国２００个国家开发区的调查分析，得出如下结论：我国国家经济技术开发区管理体制整体以“政府主导型”管理体制为主，局部上已经出现“政府服务型”管理体制占主导地位的情况。同时，在我国四大经济区内都出现了国家开发区管理体制由传统的“政府主导型”向“政府参与型”过渡并向“政府服务型”转变的发展态势。
［关键词］国家开发区；管理体制；经济技术区 ［中图分类号］Ｆ２２４ ［文献标识码］Ａ
［文章编号］１００６－０８６３（２０１３）１２－００５６－０４
开发区管理体制是行政管理体制的重要组成部分，是政府、管委会、企业等管理主体在对开发区进行管理、建设时所采取的管理方法与模式，是机构设置、管理制度、管理权限、职能范围、运行机制等方面相互关系的总称。我国国家级经济技术开发区（以下简称“国家开发区”）已有３０年的发展历史，在改革实践总结和借鉴国外先进管理经验的基础上，形成了不同特色的开发区管理体制。进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式 ［１］ 是国家设 立开发区的目标之一， 国家开发区管理体制分类研究既有益于开发区向高水平纵深发展，也将为我国行政管理体制改革提供借鉴。
一、开发区管理体制分类的研究综述
国外学者普遍从经济学的角度对开发区发展进行研究，迄今为止对管理体制的研究较少，现有关于开发区管理体制类型的研究多出自中国学者的著作或论文中。
国内从微观角度对我国大陆开发区管理体制的分类研究多强调具体特色，不易于对全国开发区管理体制的实证分类。如，对上海开发区中的“管委会＋开发公司”管理体制、“功能区＋管委会＋开发公司”管理体制、以企业为主体的管理体制等研究。 ［２］ 国内从宏观角度对全国范围内开发区管理体制类型的研究或依据开发区行政权力的集中程度、或依据管理运行模式或者行使方式的不同，多为定性归纳研究。如，行政主导型管理体制、公司制管理体制和混合型管理体制的 分类［３］，政府主导型、政府服务型和政企混合型的分类［ ４］准政府的管委会管理体制、开发区与行政区管理合一的管 理体制和以企业为主的开发管理体制的分类［５］ ，准政府管 委会体制、政区型管理模式、企业型管理模式以及其他类 型管理体制的分类［６］ ，统治型、协治型、委托型以及政区型的分类。 ［７］
国内学者多依据管理主体参与开发区管理的范畴、程度及侧重内容的不同对开发区的管理体制进行分类，取得了一些有价值的研究成果， 为实证研究全国开发区管理体制现状提供了思路，但多集中于定性归纳，缺乏操作性的实证分类， 尚无学者从定量分析角度实证研究我国开发区管理体制分类的现状。
二、国家开发区管理体制的基本类型
经过近３０年的发展与演变，在国家开发区的发展时空中，新型管理体制逐渐显现。基于国家开发区在设立之初都以政府管理为主的特点，开发区管理体制演变的本质就是政府管理程度的变化，但是，不论开发区的管理体制发生什么样的变化，我国的国情特点决定了任何一个区域的行政都不可能完全脱离政府的管理。因此，关于我国开发区管理体制的任何一 本文系河北省社会科学发展重点研究课题“开发区主导产业带动河北沿海经济发展研究（２０１３０２００２）”和河北省商务发展重点研究课题“河北沿海开发区主导产业升级与创新研究”的阶段性研究成果
种分类，都与政府在开发区管理权限、地位和作用密切相关。所以，本文依据开发区在管理主体、管理形式及管理权限上的现状，将国家开发区管理体制划分为三类：一是传统性的“政府主导型”；二是过渡性的“政府参与型”；三是开放性的“政府服务型” 。
（一）政府主导型管理体制
开发区的“政府主导型”管理体制是由地方政府授权组织设置的专门的派出机构负责开发区的主要公共事务和经济事务的管理体制。其主要特征是开发区除设有政府设立的“ 开发区管理委员会”机构之外，没有其他负责开发区综合事务的部门。“开发区管理委员会”对开发区的土地开发、 招商引资、基础设施建设等事务进行全面而综合的管理；在机构设置上，由管委会依据区内经济社会发展的需要自行灵活设置职能部门， 虽然职能部门在处理区内事务时享有所在城市市级政府各管理部门的管理权限，但仍要受到市政府各主管部门的指导；人员配备方面，往往是党委和管委会“ 两套班子合署办公”。
在政府主导型管理体制下，开发区管委会作为政府的派出机构， 地位相对独立，有利于对开发区进行整体规划，而且在管委会的统一领导下，便于职能部门的沟通协调，但也正由于管委会的独立地位，造成所在地城市政府对其控制力相对较弱，加之管委会职能定位的模糊不清，易造成管理的混乱， 进而影响开发区的长远发展。所以，政府主导型管理体制适用于开发区发展的初期阶段。
（二）政府参与型管理体制
开发区的“政府参与型”管理体制是一种由地方政府的派出机构负责管理开发区的主要公共事务，经济事务和次要的公共事务由综合性公司机构负责管理的体制。
开发区政府参与型管理的特征是开发区在设有“开发区管理委员会” 的同时，还设有“开发总公司”。该体制中的管理主体既有政府又有公司，是管委会和开发总公司的联合管理模式。根据管委会与开发总公司关系的不同，可将此管理体制进一步细分为政企合一型和政企分离型两种形式：一种是政企合一型的政府参与型管理形式。开发区管委会实质上具有管理与开发的双重性质， 重在决策、统筹规划，下设开发总公司来承担诸如基础设施建设等具体的微观事务；在人员配置上，管委会与开发总公司通常“两块牌子一套班子”、“交叉兼职”。另一种是政企分离型的政府参与型管理形式。开发区管委会作为政府的派出机构，其职责重在协调和监督，不直接干预企业的生产经营活动； 开发总公司作为经济法人，独立对企业进行自我管理， 实现行政权与经营权的分离。简而言之，政企分离型就是“管委会协调、公司运作” 。
政府参与型管理体制在发挥政府行政职能的同时，也充分发挥了企业的经济职能， 是“小政府、大社会”理念的一种管理实践。这种体制适用于发展中的开发区管理，而在开发区建设之初人财物有限的情况下，政府职能与企业功能的分离不利于集中力量办大事。
（三）政府服务型管理体制【开发区管委会是什么性质】
开发区的“政府服务型”管理体制是由具有法人地位的经济实体（ 开发总公司）负责管理开发区的主要经济事务和大部分公共事务，地方政府只负责管理重要公共事务的管理体制。
开发区政府服务型管理的特征是地方政府不再设“开发区管理委员会”为派出机构，而由地方政府职能部门负责工商税务、社会保障等事务。“政府服务型”管理体制是国外开发区（ 园区）管理模式在国内的一种借鉴与创新，开发总公司具有营利性质，自主经营、自负盈亏；职能方面，开发总公司作为经济实体被赋予一定的行政职能，采用商业化的手段，负责区内的土地开发、企业管理、项目招商等经济事务，也会承担基础设施、环保管理等部分公共事务。
政府服务型管理体制可以使政府从大量的“小而杂”的事务中解脱出来，重在“掌舵”，也有利于开发总公司直接面向市场， 充分运用经济杠杆对开发区进行建设与管理， 提高经
济效益。开发总公司在公共事务管理上权力有限，影响管理效力，而且公司行为的经济学与公共理念相悖，政府服务型管理体制一般适用于发展水平较高的开发区。
三、国家开发区管理体制类型的现状分析
依据对我国开发区管理体制的政府主导型、政府服务型和政府参与型的类型划分，笔者对全国２００家国家经济技术开发区逐一进行了分类，由于篇幅限制，本文只列出３１家非“政府主导型”的国家开发区的分类情况（表１），其余１６９家国家开发区均为“ 政府主导型”开发区。
（一）管理体制类型整体以“政府主导型”为主
全国２００个国家开发区中有１６９家开发区为政府主导型、２５家为政府参与型、６
家为政府服务型，三种类型分别占总数的８４．５％、１２．５％、３％。政府主导型开发区在全国国家开发区中的高比例数据表明，“政府主导型管理体制”在国家开发区管理体制中仍占有明显的主导地位。
（二）管理体制类型局部有“政府服务型”现象
政府服务型开发区管理体制在全国国家开发区中的比例虽仅为３％，但从省（市）辖区范围考察国家开发区管理体制改革状况时，可以发现以上海为主要代表的中国东部沿海地区的开发区在管理体制改革具有明显“政府服务型管理”特色。从表２可知，上海市共有６家国家开发区，其中“政府服务型”３家，所占比例高达５０％；“政府参与型”２家，所占比率为３３．３３％； “政府主导型”仅１家，所占比率仅为１６．６７％。上海市已经率先成为我国开发区“政府主导型管理”向“政府服务型管理”为主的局部性代表。
表２ 上海市国家开发区管理体制类型统计
尽管全国“政府服务型”和“政府参与型”的开发区数量仅相当于“政府主导型”开发区数量的１８．【开发区管委会是什么性质】
３％，２００个国家开发区中只有６家的管理体制为“政府服务型”，但是，“四大经济区”中都有“政府参与型”国家开发区，这一事实说明国家开发区管理体制改革工作已在各大经济区开始兴起。
全国６家“政府服务型”的开发区全部处在我国最先开放和最发达的东部沿海地区，它们原本就是我国改革开放及开发区发展的“引擎”和“先遣军”，这６家“政府服务型”构成了我国开发区管理体制改革的前阵军团，其成功经验对其他开发区管理体制改革具有带动或借鉴作用。
四、国家开发区管理体制变化的区域性特征
依据《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》、《国务院发布关于西部大开发若干政策措施的实施意见》将我国经济区域划分为“四大经济区”，对全国２００个国家开发区按“四大经济区”划分并进行分类（表３）。为方便陈述，按经济社会发展水平（２０１２年经济区ＧＤＰ平均值） 高低依次排列“四大经济区”为东部地区、 中部地区、东北地区、西部地区。
表３ “四大经济区”的国家开发区管理体制类型统计
“ 四大经济区”中国家开发区管理体制的分布结构为：东部地区的８９家国家开发区中，政府主导型、政府参与型和政府服务型各为６８家、１５家和６家，所占比重分别为７６％、１７％和７％；中部地区的４６家国家开发区中，政府主导型４０家、政府参与型６家、政府服务型０家，所占比重分别为８７％、１３％和０％；东北地区的１９家国家开发区中，政府主导型１７家、政府参与型２家、政府服务型０家，所占比重各为８９％、１１％、０％；西部地区的４６家国家开发区中，政府主导型４４家、政府参与型２家、政府服务型０家，所占比重各为９６％、４％、０％。
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